III SA/Lu 676/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 września 2025 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta Lublin z dnia 23 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało M. J. dodatek mieszkaniowy w wysokości 510,32 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 31 maja 2025 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 27 lutego 2025 r. skarżąca M. J. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem położonym przy ul. [...] w L.. Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 23 czerwca 2025 r. odmówiono przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca zajmuje lokal o powierzchni 61,43 m2, tworząc 3 osobowe gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, instalację gazu przewodowego i centralnie ciepłą wodę. Dochody gospodarstwa domowego w okresie deklarowanym stanowią świadczenie pielęgnacyjne MOPR, renta rodzinna ZUS i alimenty. Zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 3 osób nie może przekraczać 45,00 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy całkowita powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, tj. 58,50 m2. Zatem została przekroczona powierzchnia uprawniająca do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych przewiduje, że dodatek mieszkaniowy przysługuje w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W przedmiotowym lokalu łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 46,28 m2, co stanowi 75,34% powierzchni użytkowej całego mieszkania, a więc przekracza wskazane ustawą 60%. Art. 5 ust. 3 ustawy dopuszcza również możliwość powiększenia powierzchni normatywnej o 15,00 m2 w przypadku, gdy w gospodarstwie domowym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim bądź jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i jest potwierdzona stosownym orzeczeniem. Z załączonych dokumentów wynika, że treść orzeczenia wydanego w stosunku do syna skarżącej nie kwalifikuje go do zwiększenia powierzchni użytkowej. W związku z powyższym przeprowadzone postępowanie wykazało, że powierzchnia użytkowa lokalu przekracza normy powierzchniowe określone ustawą. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 1 września 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2025 r. odmawiającą przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że M. J. zajmuje lokal o powierzchni 58,22 m2. Lokal składa się z 2 pokoi, pokoju z aneksem kuchennym, łazienki i przedpokoju. W protokole zdawczo-odbiorczym oraz tabeli operatu wskazana jest powierzchnia 58,22 m2. Brak jest jednak możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku M. J., gdyż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób szczegółowy określają przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, w tym kryterium normatywnej powierzchni zajmowanego lokalu. Dla gospodarstwa domowego 3 osobowego powierzchnia normatywna wynosi 45 m2, maksymalna 58,50 m2. Powierzchnia normatywna może być powiększona o dodatkowe 15 m2 w przypadku, gdy w gospodarstwie domowym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednakże w omawianej sprawie warunek ten nie został spełniony. Powierzchnia użytkowa lokalu przekracza normy powierzchni określone ustawą. Dodatkowo ustawa wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przysługuje w przypadku, gdy powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. W przedmiotowym lokalu łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 46,28 m2, co stanowi 79,49 % powierzchni użytkowej całego mieszkania. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez M. J. wynosi 58,22 m2. Podsumowując, warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Ponadto, w dniu 9 maja 2025 r. zarządca poinformował, że M. J. wypowiedziany został tytuł prawny ze względu na zadłużenie czynszowe. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 września 2025 r., domagając się uchylenia w całości skarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Lu 582/25. W odpowiedzi na skargę w sprawie III SA/Lu 582/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania. Kolegium wskazało, że w wyniku uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją nr [...] z dnia 29 października 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 510,32 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 31 maja 2025 r. Analizując ponownie sprawę Kolegium stwierdziło, że w istocie dokonało błędnej wykładni art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dlatego też Kolegium uwzględniło skargę. Następnie przy piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało do sprawy III SA/Lu 582/25 pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta Lublin z dnia 14 listopada 2025 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zawierające wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a. nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 października 2025 r. We wniosku wskazano, że wysokość dodatku mieszkaniowego została błędnie wyliczona, tym samym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przy ustalaniu wysokości dodatku pominięty został przepis art. 6 ust. 10 i 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz uchwała Rady Miasta Lublin nr [...] z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, wskazująca ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego do 63% wydatków. Pominięcie tego ograniczenia doprowadziło do ustalenia dodatku mieszkaniowego w wysokości przekraczającej dopuszczalny limit. Ponadto kwota wydatków uwzględnionych przez Kolegium do wyliczeń obejmowała powierzchnię użytkową łącznie z korytarzem tj. 61,43 m2, podczas gdy Kolegium w swojej decyzji przyjęło powierzchnię użytkową lokalu bez korytarza tj. 58,22 m2. Przyjmując wykładnię organu wyższej instancji, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez M. J. wynosi 58,22 m2, wydatki potwierdzone w pkt 12 wniosku na podstawie załączonego aneksu opłat należy skorygować i w poz. 4,5,6 aneksu przeliczyć do powierzchni bez korytarza tj. 58,22 m2. Zamiast przyjętej kwoty 1022,18 zł winno być 996,28 zł (933,68 zł plus opłata za śmieci 88,50 zł). Następnie stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię. Sposób obliczenia (996,28 zł : 58,22 m2) x 45 m2 = 770,05 zł. Zatem prawidłowo wyliczony dodatek mieszkaniowy wynosi 485,13 zł (770,05 zł x 63%). W związku z pismem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 listopada 2025 r., zarządzeniem z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 582/25, wezwano Kolegium do wyjaśnienia czy zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2025 r. nr [...] W odpowiedzi Kolegium wyjaśniło, że nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 października 2025 r., natomiast M. J. wniosła na decyzję Kolegium z dnia 29 października 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu 18 grudnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2025 r. nr [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Lu 676/25. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie w sprawie o sygnaturze III SA/Lu 582/25 ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt III SA/Lu 676/25. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 października 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 września 2025 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta Lublin z dnia 23 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało M. J. dodatek mieszkaniowy w wysokości 510,32 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 31 maja 2025 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 października 2025 r. Kolegium przytoczyło uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśniło, że od tej decyzji M. J. wniosła odwołanie wskazując, że faktyczna powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 58,22 m2. Ponadto odwołująca wskazała na trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny. Decyzją z dnia 1 września 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Kolegium odwołująca wniosła skargę. W treści skargi podniosła w szczególności, że Kolegium w swojej decyzji dokonało błędnej wykładni art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, konsekwencją czego było wydanie wadliwej decyzji. Analizując ponownie sprawę Kolegium stwierdziło, że w istocie dokonało błędnej wykładni art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dlatego też Kolegium uwzględniło skargę, orzekając jak w sentencji. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 45 m2 - dla 3 osób. Zgodnie z art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%. Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1. Sposób obliczenia: (1.022,18 zł : 58,22 m2) x 45 m2 = 790,07 zł. Jak stanowi art. 5 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym. Sposób obliczenia: 790.07 zł - 2.331,24 zł x 12% = 790,07 zł - 279,75 zł = 510,32 zł. W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło jak w sentencji. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 29 października 2025 r. skarżąca M. J. zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędne uwzględnienie niedopłaty za energię cieplną z rozliczenia za 2023 r., która nie była wydatkiem faktycznie poniesionym w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku (luty 2025 r.); 2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez powielenie błędu organu pierwszej instancji, brak weryfikacji wydatków faktycznie poniesionych; 3. naruszenie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez skrócenie okresu przyznania dodatku do 3 miesięcy, mimo że w dniu złożenia wniosku skarżąca posiadała tytuł prawny do lokalu. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej wysokości wydatków, gdyż niedopłata za energię cieplną nie powinna być uwzględniona oraz uchylenie tej decyzji w części dotyczącej okresu przyznania dodatku, gdyż dodatek powinien być przyznany na okres 6 miesięcy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło powierzchnię użytkową lokalu, tj. 58,22 m2, bez części wspólnej nieruchomości (korytarza), zgodną z dokumentacją techniczną budynku oraz protokołem zdawczo-odbiorczym. Kolegium do wyliczenia wysokości dodatku przyjęło wydatki faktycznie ponoszone przez skarżącą, uwzględniające również opłaty za korytarz, ponieważ są to rzeczywiste koszty obciążające skarżącą. Organ drugiej instancji uwzględnił w wydatkach: czynsz w kwocie 911,20 zł (z opłatami za część wspólną nieruchomości), opłaty za wywóz nieczystości stałych w kwocie 88.50 zł, niedopłatę z rozliczenia za wodę za II okres 2024 r. w kwocie 9,46 zł (56,76 : 6 m-cy ) oraz niedopłatę z rozliczenia za energię cieplną w kwocie 13,02 zł (156,21zł: 12 m-cy ) za 2023 r. Uwzględnienie niedopłaty za energię cieplną za 2023 r. było nieprawidłowe, gdyż stanowi ona wydatek przypadający na kolejny okres rozliczeniowy, tj. od stycznia 2024 r. do grudnia 2024 r. Dodatkowo faktyczna kwota tej niedopłaty to 173,12 zł, a nie 156,21 zł. Kolegium powieliło błąd organu pierwszej instancji dotyczący uwzględnienia niedopłaty za energię cieplną za 2023 r., dodatkowo przyjmując ją w kwocie zaniżonej. Wydział Spraw Mieszkaniowych zmodyfikował kwotę niedopłaty z kwoty 173,12 zł do kwoty 156,21 zł, co jest niedopuszczalne. Wniosek o dodatek mieszkaniowy został złożony w lutym 2025 r., wobec czego niedopłata z rozliczenia za energię cieplną za 2023 r. nie może być uwzględniona. Rozliczenie za energię cieplną za rok 2024 zostało wystawione w maju 2025 r., co oznacza, że w momencie składania wniosku w lutym tego roku skarżąca nie mogła ponieść wydatków związanych z tym rozliczeniem. Skarżąca podniosła również, że Kolegium przyznało dodatek mieszkaniowy wyłącznie na okres trzech miesięcy, tj. od marca 2025 r. do maja 2025 r., czyli do momentu utraty przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu, która nastąpiła ze względu na narastające zaległości spowodowane nieotrzymaniem świadczenia we właściwej wysokości i we właściwym czasie. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 5, dodatek mieszkaniowy powinien być przyznany na okres sześciu miesięcy, tj. od marca 2025 r. do sierpnia 2025 r. W chwili składania wniosku skarżąca posiadała tytuł prawny do lokalu, a zgodnie z art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. W piśmie z dnia 23 marca 2026 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedkładając dokumenty na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Daje temu wyraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jedynie art. 57a, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ostatnio wymieniona sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 października 2025 r. została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje nieważnością tej decyzji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a., który reguluje instytucję autokontroli. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Kolegium wydało decyzję z dnia 29 października 2025 r. na skutek skargi M. J. na decyzję tego organu z dnia 1 września 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 23 czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 29 października 2025 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i rozstrzygnęło merytorycznie w sprawie, przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 510,32 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 31 maja 2025 r. Przytoczona sentencja decyzji Kolegium z dnia 29 października 2025 r. wskazuje, że organ odwoławczy opisaną decyzją autokontrolą uchylił jedynie własną decyzję z dnia 1 września 2025 r., zaskarżoną skargą wniesioną do sądu administracyjnego, natomiast nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 23 czerwca 2025 r. i bez uchylenia tej decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, orzekł merytorycznie w sprawie przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy. Tymczasem przepis art. 138 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje zatem możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy bez uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzić zatem należy, że decyzja Kolegium z dnia 29 października 2025 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta skutkuje funkcjonowaniem w obrocie dwóch decyzji o sprzecznej treści, to jest decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego oraz decyzji przyznającej taki dodatek. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z dnia 29 października 2025 r. została również wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie tej decyzji nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przyznając dodatek mieszkaniowy Kolegium ustaliło jego wysokość z pominięciem treści art. 6 ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335, dalej powoływanej także jako "ustawa"), wskutek czego dodatek został przyznany w kwocie przewyższającej kwotę należną. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 ustawy). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (art. 5 ust. 4 ustawy). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby; 40 m2 - dla 2 osób; 45 m2 - dla 3 osób; 55 m2 - dla 4 osób; 65 m2 - dla 5 osób; 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Na mocy przepisu art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przy tym zgodnie z ust. 10 art. 6 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W myśl zaś ust. 11 art. 6 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10. Korzystając z upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Rada Miasta Lublin w dniu 25 maja 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr 135, poz. 2253). Zgodnie z treścią uchwały, obniża się z 70% na 63% wysokość wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 29 października 2025 r., Kolegium ustaliło, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącą wynosi 58,22 m2. Taka powierzchnia pozwala na przyznanie dodatku mieszkaniowego w świetle przywołanego przez Kolegium przepisu art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy, według którego dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%. Gospodarstwo domowe skarżącej składa się z 3 osób, zatem powierzchnia normatywna wynosi 45 m2, a powiększona o 30 % wynosi 58,5 m2. Kolegium ustaliło kwotę wydatków na 1.022,18 zł i na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy obliczyło kwotę wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego na kwotę 790,07 zł, to jest dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez powierzchnię normatywną (1.022,18 zł : 58,22 m2) x 45 m2 = 790,07 zł. Następnie Kolegium na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy obliczyło wysokość dodatku mieszkaniowego jako różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym (790,07zł – 2331,24 zł x 12%) = 790,07 zł – 279,75 zł = 510,32 zł. W oparciu o przedstawione wyliczenia Kolegium przyznało skarżącej dodatek w wysokości 510,32 zł. Ustalając wysokość dodatku mieszkaniowego Kolegium w oczywisty sposób pominęło jednak regulacje art. 6 ust. 10 i ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także treść obowiązującej uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 25 maja 2006 r. nr [...] obniżającej z 70% na 63% wysokość wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast przy zastosowaniu wskazanych przepisów do obliczeń przyjętych przez Kolegium, wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 63 % kwoty wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego, to jest 63 % z kwoty 790,07 zł, czyli kwoty 497,74 zł. Zatem dodatek przyznany zaskarżoną decyzją został ustalony w kwocie zawyżonej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z przywołanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wyrażoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. zasadą legalizmu. Stosownie bowiem do powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz w toku postępowania stoją na straży praworządności. Decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1165/23). Zauważyć przy tym należy, że skarżąca w toku postępowania sądowego wskazywała jako prawidłową jej zdaniem do wyliczenia dodatku mieszkaniowego kwotę faktycznych wydatków w wysokości 1009,16 zł i w związku z tym kwotę wydatków przypadających na powierzchnię normatywną w wysokości 780 zł (tabela na k. 23 akt). Z kolei w przywołanym wyżej piśmie z dnia 14 listopada 2025 r. z Urzędu Miasta Lublin podnoszono, że wydatki potwierdzone w pkt 12 wniosku na podstawie załączonego aneksu opłat należy skorygować i w poz. 4,5,6 aneksu przeliczyć do powierzchni bez korytarza tj. 58,22 m2. Zamiast przyjętej kwoty 1022,18 zł winno być 996,28 zł. W związku z tym wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego wynoszą 770,05 zł. Rozbieżne stanowiska w tym zakresie nie mają jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż także w obu opisanych przypadkach kwota dodatku mieszkaniowego obliczona z uwzględnieniem art. 6 ust. 10 i ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz treści uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 25 maja 2006 r. nr 1019/XLI/2006 byłaby niższa od kwoty dodatku przyznanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium. Kwota ta wynosiłaby – odpowiednio – 491,40 zł (780 zł x 63 %) oraz 485,13 zł (770,05 zł x 63 %). W związku z tym rozważanie kwestii podnoszonych na poparcie każdego z przytoczonych stanowisk jest w niniejszej sprawie zbędne. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, według której ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego przewidziane w art. 6 ust. 10 i ust. 11 ustawy ma zastosowanie wyłącznie w przypadku przyznania ryczałtu na zakup opału, co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. W ocenie Sądu takiego stanowiska nie uzasadniają przedstawione przez skarżącą dokumenty, w tym przytoczony fragment stanowiska Prokuratora Generalnego przedstawionego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 4/05, a przede wszystkim stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z treścią ust. 10 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazanie w tym przepisie, że wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oznacza, że w każdym przypadku, także wówczas gdy zostaje przyznany ryczałt, wysokość świadczenia uzyskiwanego przez osobę uprawnioną na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może przekraczać wielkości określonej w przepisie art. 6 ust. 10 ustawy, z uwzględnieniem ewentualnego podwyższenia lub obniżenia wynikającego ze skorzystania przez właściwą radę gminy z upoważnienia wyrażonego w ust. 11 art. 6. Zgodnie z przepisem ust. 7 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Zatem przepis art. 6 ust. 7 ustawy wprost wskazuje, że ryczałt na zakup opału stanowi część dodatku mieszkaniowego. Można także zwrócić uwagę na treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (druk sejmowy nr 1422, III kadencja). W uzasadnieniu tym wskazano, że według obecnie obowiązujących zasad w praktyce ma miejsce często sytuacja, gdy zainteresowany w deklaracji dochodowej podaje bardzo niskie dochody lub zupełny ich brak. Konsekwencją tego jest przyznanie dodatku odpowiadającego 100% wydatków ponoszonych przez gospodarstwo. Jednocześnie nie ma możliwości sprawdzenia stanu faktycznego w przypadku deklarowania przez gospodarstwa domowe bardzo niskich dochodów lub ich braku, pomimo zewnętrznych oznak uzyskiwania dochodów np. posiadanie samochodu i jego eksploatacja. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż wśród lokalnych społeczności budzi rozgoryczenie możliwość korzystania z dodatków pokrywających 100% wydatków mieszkaniowych przez osoby, których sytuacja materialna wydaje się dobra, dobrze sytuowane. Stąd gminy postulują ograniczenie wysokości przyznawanych dodatków mieszkaniowych w stosunku do wydatków ponoszonych przez gospodarstwa domowe. Zaproponowano zatem w art. 6 ust. 10 ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego do kwoty nie przekraczającej 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu oraz zaproponowano w art. 8 ust. 2 możliwość odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ gminy ustali, że pomimo niskich dochodów wykazanych w złożonej deklaracji faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania mu pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przytoczone uzasadnienie projektu ustawy o dodatkach mieszkaniowych potwierdza, że ograniczenie z art. 6 ust. 10 ustawy dotyczy również sytuacji, gdy nie jest przyznawany ryczałt na zakup opału, o jakim mowa w art. 6 ust. 7 ustawy. Wprowadzenie przepisu art. 6 ust. 10 ustawy miało bowiem z założenia na celu ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Sąd akceptuje natomiast stanowisko prezentowane przez skarżącą i przyjęte także za podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 29 października 2025 r., że powierzchnia lokalu mieszkalnego uprawniała do przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu należało w tym zakresie uwzględnić powierzchnię 58,22 m2, a nie powierzchnię 61,43 m2. Wprawdzie w umowie najmu lokalu jest wskazana powierzchnia 61,43 m2 (umowa najmu k. 20 akt adm.), ale z całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie niniejszej, a także w sprawie prowadzonej na skutek wcześniejszego wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 23 lipca 2024 r. (akta administracyjne sprawy III SA/Lu 677/25) wynika, że na powierzchnię tę składa się powierzchnia lokalu – 58,22 m2 oraz przeliczony na metry kwadratowe przy zastosowaniu współczynnika 0,63 udział w powierzchni korytarza o powierzchni 5,11 m2, wspólnego dla zajmowanego przez skarżącą lokalu nr [...] oraz lokalu nr [...] (protokół zdawczo-odbiorczy k. 21 akt adm. oraz dokumenty w aktach administracyjnych sprawy III SA/Lu 677/25 – inwentaryzacja budynku, w tym zestawienie powierzchni lokali k. 50, k. 38 i k. 36, protokół zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. k. 93, pismo z Urzędu Miasta Lublin k. 118). W szczególności istotne znaczenie należy przypisać w tym zakresie treści inwentaryzacji budynku oraz protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu, z których jednoznacznie wynika powierzchnia lokalu skarżącej – 58,22 m2. Jednocześnie, zgodnie z treścią inwentaryzacji, położony na II piętrze korytarz o powierzchni 5,11 m2 użytkowany jest wyłącznie przez lokale nr [...] i [...] (k. 37), ale korytarz ten zaliczony jest do części wspólnych budynku, na co wskazuje zestawienie powierzchni wspólnych (k. 63 akt adm. sprawy III SA/Lu 677/25) oraz rzut lokali nr [...], nr [...], przedmiotowego korytarza i klatki schodowej (k. 23 akt adm.). Korytarz stanowi przejście z klatki schodowej do lokali nr [...] i nr [...]. Jak wynika z protokołu zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. z dnia 17 marca 2015 r., właściciele lokali tej Wspólnoty podjęli uchwałę o naliczaniu opłat za korzystanie z korytarzy wspólnych przeznaczonych tylko do użytku właścicieli, najemców lokali, w wysokości obowiązującej zaliczki na utrzymanie części wspólnych powiększonej o stawkę funduszu remontowego proporcjonalnie do powierzchni lokalu stanowiącego własność. Okoliczność, że związku z tym w umowie najmu skarżącej wskazano łącznie powierzchnię lokalu – 58,22 m2 oraz wyrażony w metrach kwadratowych udział związany z korzystaniem ze wspólnego korytarza, nie zmienia faktu, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżąca ma powierzchnię 58,22 m2. Taka powierzchnia lokalu bezsprzecznie jest wykazana w inwentaryzacji budynku, natomiast korytarz zaliczony jest do części wspólnych budynku. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie odpowiada treści art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy albo podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez gospodarstwo domowe wynajmującego oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. W przywołanym przepisie mowa zatem o korytarzach i innych pomieszczeniach wspólnych wchodzących w skład lokalu, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przedmiotowy korytarz nie wchodzi w skład lokalu mieszkalnego. Powierzchnia korytarza znajdującego się poza wynajmowanym lokalem nie mogła być zatem wliczona do powierzchni użytkowej lokalu. Jednocześnie przedmiotem najmu skarżącej nie jest część lokalu mieszkalnego. Powyższe rozważania pozostają bez wpływu na treść umowy najmu wiążącej jej strony. Natomiast w sprawie dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego uzasadniają ustalenie, że faktyczna powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą wynosi 58,22 m2. W konsekwencji należało stwierdzić, że po stronie skarżącej spełniona została przesłanka przyznania dodatku mieszkaniowego odnosząca się do normatywnej powierzchni lokalu. Jednakże z przyczyn omówionych wyżej zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 29 października 2025 r., orzekająca, bez jednoczesnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego, przy tym w zawyżonej wysokości, byłą obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji autokontrolnej skutkować będzie, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, możliwością przeprowadzenia w sprawie III SA/Lu 582/25 kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2025 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.