III SA/Lu 654/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Sygn. III SA/Lu 654/23 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania N. J. (dalej skarżąca, spółka), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 11 lipca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dnia 27 sierpnia 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg i Mostów w L. podczas kontroli terenowej stwierdzili, że skarżąca umieściła w pasie drogowym przy Al. [...] reklamę na betonowym fundamencie. Ustalono również, że przedmiotowa reklama ustawiona została bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym Prezydent Miasta L. decyzjami z dnia 22 grudnia 2021 r., 1 lutego 2022 r., 2 marca 2022 r., 31 marca 2022 r. 2 maja 2022 r. nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Decyzje te stały się ostateczne i prawomocne. Natomiast od kolejnych decyzji z dnia 31 maja 2022 r. oraz decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła odwołanie. Decyzjami z dnia 27 lipca 2022 r. i z dnia 5 sierpnia 2022 r. Kolegium uchyliło wskazane wyżej decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 5 października 2022 r. dowód z oględzin na miejscu oraz pozyskał dokumentację geodezyjną w postaci mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów. Zgodnie z pozyskaną dokumentacją reklama usytuowana była w obrębie pasa drogowego ulicy [...]. Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 3 maja 2022 r. do dnia 5 października 2022 r. (156 dni). Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 16 stycznia 2023 r. W związku z tym, że regularne kontrole terenowe wykazały (ostatnia dnia 11 lipca 2023 r.), iż skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa, a fundament po reklamie w dalszym ciągu nie został usunięty i znajduje się w pasie drogowym zarządca drogi podjął decyzję o obciążeniu skarżącej kolejną opłatą za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej za okres od dnia 6 października 2022 r. do 11 lipca 2023 r. (275 dni) w wysokości [...] zł o czym orzekł w decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. Organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia 8 września 2022 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta L. z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2022 r. poz. 4440). Skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, w którym podnosiła, że prowadząc postępowanie organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego, zasadniczo poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania i niezasadne przypisanie skarżącej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Spółka podnosiła, że oględziny przeprowadzone 5 października 2022 r. nie mogą wykazać rzeczywistego okresu usytuowania reklamy w pasie drogowym po dacie ich przeprowadzenia. Organ nie poczynił odpowiednich ustaleń w celu wykazania, że to właśnie spółka jest właścicielem fundamentu reklamy i to właśnie na nią powinna zostać nałożona kara pieniężna. Organ I instancji, zdaniem skarżącej nie ustalił ani podmiotu będącego właścicielem posadowienia reklamy ani nie wykazał okresu umieszczenia reklamy w obrębie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium argumentowano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej jako u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. i podkreślało, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia kary istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i że był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Kolegium przypomniało, że kwestia odpowiedzialności administracyjnej skarżącej w związku z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi była już przedmiotem postępowania, które została zakończone ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia 16 stycznia 2023 r. Z akt sprawy wynika zaś, że po usunięciu zasadniczej substancji nośnika reklamowego w pasie drogowym w dalszym ciągu pozostały jej elementy konstrukcyjne, tj. fundament. Kolegium wskazało nadto, że w aktach postępowania organ I instancji zgromadził kopię mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowego fundamentu i granicami pasa drogowego oraz wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, a także protokół kontroli z dnia 5 października 2022 r. oraz materiał fotograficzny obrazujący stan pasa drogowego do dnia 11 lipca 2023 r. - zdjęcia wykonane 5 października 2022 r., 29 listopada 2022 r., 28 grudnia 2022 r., 26 stycznia 2023 r., 3 marca 2023 r. , 31 marca 2023 r., 31 maja 2023 r. i 11 lipca 2023 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji wynika także, że naruszenie ma charakter ciągły, a pomimo wydania przez organy poprzednich rozstrzygnięć skarżąca nie podjęła całościowych działań zmierzających do zaprzestania naruszenia. W związku z tym podzielić należało stanowisko organu I instancji o braku możliwości zastosowania złagodzenia dotkliwości wynikającej z zastosowanej sankcji, a które wynikają z art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a. Skarżąca nie zaprzestała naruszenia, a przedmiotowy fundament w dalszym ciągu istnieje w pasie drogowy. W opinii Kolegium zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla wykazania zajęcia pasa drogowego w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa i pozwala na zdefiniowanie tak przedmiotu postępowania, jak i podmiotu, na który powinna zostać nałożona przedmiotowa kara. W związku z tym podmiot, który umieszcza reklamę w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia powinien liczyć się z odpowiedzialnością przewidzianą przez obowiązujące przepisy prawa. Podsumowując, Kolegium uznało, że należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ I instancji i uznać, że argumenty podniesione w odwołaniu są bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem z uwagi na fakt, że okoliczność umieszczenia fundamentu reklamy w pasie drogowym w określonym czasie nie została należycie wyjaśniona i udowodniona, decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem uwag dotyczących właściciela fundamentu, ustalenia daty posadowienia fundamentu, a także podmiotu dokonującego tej czynności; 2. art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., oraz błędnego przyjęcia, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za usytuowanie fundamentu, w sytuacji gdy spółka nie jest jego właścicielem i to nie ona dokonała jego posadowienia, co doprowadziło do braku dokładnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolność w wydaniu decyzji, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy; brak rozpatrzenia i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym brak zebrania i przedstawienia dowodów na fakt, że w okresie od 6 października 2022 r. do 11 lipca 2023 r. w obrębie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] umieszczony był fundament po reklamie, bowiem niewiarygodne zdjęcia, wykonane w nieustalonej dacie, przez bliżej nieokreśloną osobę nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., natomiast organ po ponownym przeprowadzeniu postępowania nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie, - błędne przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za usytuowanie fundamentu reklamy, w sytuacji, gdy fundament nie jest własnością spółki, nie został posadowiony przez spółkę, a tym samym w sposób nieuprawniony organ I instancji dokonał nałożenia na spółkę kary pieniężnej za okres od dnia 6 października 2022 r. do 11 lipca 2023 r., a obowiązkiem organu jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie tegoż fundamentu. W ramach tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy skarżąca ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogo wojewódzkiej ulicy [...] bez stosownego zezwolenia zarządcy w okresie od dnia 6 października 2022 r. do dnia 11 lipca 2023 r. Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniach stwierdzonego zajęcia pasa drogowego, pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Powołanie przez organ przepisów ustawy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej z dniem 21 września 2022 r. (zob. art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy niniejszej. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim, samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust.4). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). W sprawie niniejszej organy nałożyły na skarżącą karę pieniężną w związku z ustalaniem, że w pasie drogowym po usunięciu zasadniczej substancji nośnika reklamowego nadal pozostały jej elementy konstrukcyjne, tj. fundament o pow. 7,65 m2. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że organ w przeprowadzonym postepowaniu wyjaśniającym realizując podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej, oficjalności i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wykazał, że przedmiotowy obiekt (fundament, pozostałość reklamy ) znajduje się w granicach pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, w postaci kopii mapy ewidencyjnej (k. [...]) i mapy zasadniczej (k. [...]) z zaznaczeniem miejsca posadowienia fundamentu reklamy oraz granic pasa drogowego, a także wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, protokół kontroli z dnia 5 października 2022 r. oraz materiał fotograficzny obrazujący stan pasa drogowego do dnia 11 lipca 2023 r. - zdjęcia wykonane 5 października 2022 r., 29 listopada 2022 r., 28 grudnia 2022 r., 26 stycznia 2023 r., 3 marca 2023 r., 31 marca 2023 r., 31 maja 2023 r. i 11 lipca 2023 r. - jest wystarczający do uznania, że doszło w niniejszej sprawie do zajęcia pasa drogowego. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącą. Zarzuty skargi zasadniczo sprowadzają się do zakwestionowania swojej odpowiedzialności, z uwagi na fakt, że w ocenie spółki, nie może ona podnosić odpowiedzialności za usytuowanie fundamentu, gdyż nie jest jego właścicielem i to nie ona dokonała jego posadowienia, dlatego też organ w sposób nieuprawniony nałożył na skarżącą karę pieniężną za okres od 6 października 2022 r. do 11 lipca 2023 r. W związku z tym, odnosząc się do zarzutów kwestionujących uznanie skarżącej za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, należy wyjaśnić, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to, zdaniem sądu, nie zostało przez skarżącą obalone przeciwdowodem. Należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście posadowił obiekt reklamowy, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 u.d.p. są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak trafnie wskazało Kolegium odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. Odpowiedzialność za omawiany delikt może ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11, z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Skarżąca nie może pomijać, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że po pierwsze kwestia jej odpowiedzialności administracyjnej w związku z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego, jak wskazano wyżej, ostatecznymi decyzjami organu I instancji, począwszy od decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. Taki stan rzeczy oznacza, że skarżąca nie kwestionowała, iż treść reklamy dotyczy jej działalności gospodarczej. W szczególności nie twierdziła, że reklama nie ma z jej przedsiębiorstwem nic wspólnego i należy do innego podmiotu. Innymi słowy, skarżąca nie usunęła fundamentu pomimo wiedzy, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia będzie podlegać karze administracyjnej. Natomiast decyzja organu I instancji z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 maja 2022 r. do 5 października 2002 r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 16 stycznia 2023 r. W aktach sprawy znajduje się decyzja organu z dnia 16 stycznia 2023 r. oraz protokół kontroli pasa drogowego w dniu 5 października 2022 r. , z którego wynika, że od dnia 1 października 2022 r. do dnia 5 października 2002 r. kara dotyczy pozostałych po reklamie elementów konstrukcyjnych – tj. fundamentu o powierzchni 7,65 m2. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r. WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt III SA/Lu 164/23 oddalił skargę na przedmiotową decyzje organu odwoławczego (wyrok nieprawomocny). Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku skarżąca nie twierdziła, że reklama nie ma z jej przedsiębiorstwem nic wspólnego i należy do innego podmiotu. Wskazano, że materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że reklama mogła zostać umieszczona w pasie drogowym przez inny podmiot niż skarżąca. Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja dotyczy zatem kontynuowania zajęcia przez skarżącą pasa drogowego. Zauważył, że z akt sprawy wynika, że 27 sierpnia 2021 r. pracownicy Wydziału Zajęcia Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Mostów w L. ujawnili fakt zajęcia pasa drogowego, następnie w dniu 5 października 2022 r. podczas oględzin miejsca umieszczenia reklamy w pasie drogowym potwierdzono dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez sporną reklamę bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Po drugie, skarżąca nie może pomijać, że zgodnie z definicją ustawową reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 u.t.d, reklama to umieszczone w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 1916). Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., że pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko, co potwierdza jednolita linia orzecznicza w tym przedmiocie. Jaka trafnie wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 811/08, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama" - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to, w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2321/14, CBOSA). W związku z tym, w ocenie sądu, skoro jak ustaliły organy po usunięciu zasadniczej substancji nośnika reklamowego w pasie drogowym w dalszym ciągu pozostały jej elementy konstrukcyjne, tj. fundament, a jak wykazano, skarżąca skutecznie nie podważyła (a wręcz na wcześniejszym etapie, poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 22 listopada 2022 r., nie podważała w ogóle), że jest właścicielem reklamy, to obowiązkiem organu było - w związku z ustaleniem zajmowania w dalszym ciągu pasa drogowego bez zezwolenia (co potwierdza materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna) - wymierzenie kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.t.d. W ocenie sądu, zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia - że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za usytuowanie fundamentu reklamy, w sytuacji, gdy fundament nie jest własnością spółki, nie został przez nią posadowiony, a obowiązkiem organu było ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie tegoż fundamentu – są zupełnie chybione w świetle zebranego materiału dowodowego oraz w świetle jednolitego orzecznictwa sądów, uznających za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie tylko samą treść nośnika (baner reklamowy czy tablicę reklamową), ale także jego elementy konstrukcyjne, w tym fundamenty, podpory, konstrukcję szkieletową czy inne elementy, na których umieszczony jest baner zawierający treść czy logo. Zupełnie chybione również należy uznać zarzuty skargi, co do tego, że brak jest dowodów na fakt, że w okresie od 5 października 2022 r. do dnia 11 lipca 2023 r. w obrębie pasa drogowego umieszczony był fundament po reklamie, oraz że niewiarygodne zdjęcia, wykonane w nieustalonej dacie, przez bliżej nieokreśloną osobę nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. Przede wszystkim, dokumentacja fotograficzna jest opatrzona datą. Jak wyjaśnił organ, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, materiał fotograficzny obrazujący stan pasa drogowego do dnia 11 lipca 2023 r., to zdjęcia wykonane 5 października 2022 r., 29 listopada 2022 r., 28 grudnia 2022 r., 26 stycznia 2023 r., 3 marca 2023 r., 31 marca 2023 r., 31 maja 2023 r. i 11 lipca 2023 r. W świetle treści art. 75 § 2 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Brak wskazania autora zdjęcia nie czyni tego dowodu sprzecznym z prawem. Poza tym, w świetle stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza protokołu oględzin z dnia 5 października 2022 r., skarżąca nie może pomijać, że podobnie jak decyzja organu z 16 stycznia 2022 r., tak i zaskarżona decyzja z dnia 5 września 2023 r. dotyczy kontynuowania zajęcia przez skarżącą tego samego pasa drogowego, w tej samej lokalizacji. W świetle powołanego wyżej materiału dowodowego, a w szczególności braku jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na usunięcie reklamy (jej elementów konstrukcyjnych) z pasa drogowego, Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotowa reklama (obecnie fundament) znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – [...] w L. w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do okresu zajęcia pasa drogowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego, skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Trafnie również, w ocenie sądu, organy uznały, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (brak zaprzestania naruszenia) nie zaistniały podstawy do zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak trzeba, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła argumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporna reklama została przez nią rozebrana co najmniej do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został złożony przez skarżącą, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.