III SA/Lu 597/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. LLC z siedzibą w Kowlu (Ukraina) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 10 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2025 r., nr 0601-IGC.4802.158.2025.TZ, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie uchylił decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 16 czerwca 2025 r., nr 308000-CZC-4.4802.1439.2024.AK, w części rozstrzygnięcia i orzekł o nałożeniu na T. (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 listopada 2024 r. na terenie Oddziału Celnego w D. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na rzecz skarżącej T. . Kierujący pojazdem w trakcie kontroli podał numer referencyjny zgłoszenia z rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 z późn. zm.), dalej jako "ustawa SENT". Jak ustalili kontrolujący, z formularza przewozu (podgląd dla funkcjonariusza [...]) wynikało, że przewóz został zgłoszony 3 listopada 2024 r. o godzinie 12:13:15. Natomiast z Systemu Informacyjnego Skarbowo-Celnego C. wynika, że ww. zespół pojazdów wjechał na teren Oddziału Celnego w D. w dniu 3 listopada 2024 r. o godz. 12:00:02. W konsekwencji kontrolujący stwierdzili, że w momencie wjazdu na przejście graniczne przewoźnik rozpoczął przewóz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zgłoszenia [...] Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że wiedział, że rejestracja jest wymagana przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, myślał jednak, że obowiązuje dopiero po kontroli służb ukraińskich. Decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d." albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do Lp. 3.2a Załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia 10 września 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia i orzekł o nałożeniu na przewoźnika drogowego kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, stosownie do Lp. 3.2a Załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). Z przywołanej definicji międzynarodowego transportu drogowego wynika, że transport międzynarodowy rozpoczyna się w miejscu załadunku, punktem pośrednim jest przekroczenie granicy państwowej, a kończy w punkcie docelowym (miejscu przeznaczenia przewożonego towaru). Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy Umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów zawartej w dniu 29 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. UE L 179 z 6.7.2022, s. 4-10, zmiany Dz. Urz. UE L 1878 z 2.7.2024, s. 1-10), dalej jako "Umowa", skarżąca była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Stosownie jednak do art. 28b u.t.d., przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przewoźnik, pomimo ciążącego na nim obowiązku, przed rozpoczęciem przewozu nie przesłał do rejestru zgłoszeń SENT zgłoszenia [...]. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy, któremu organ dał wiarę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ przyjął, że protokół z przeprowadzonej kontroli wraz z załącznikami, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jest wiarygodnym dowodem stwierdzającym istnienie nieprawidłowości podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez zagranicznego przewoźnika. Organ wyjaśnił również, że obowiązek przesłania do rejestru zgłoszeń zgłoszenia przewozu i uzyskania numeru referencyjnego wynikający z art. 28b u.t.d. nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z ustawy SENT, stąd wszelkie odwołania skarżącej do przepisów ustawy o SENT, poza tymi które wynikają z art. 28b ust. 5 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, w tym tych dotyczących odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej są nieuzasadnione. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nałożenie na przewoźnika drogowego kary pieniężnej było zasadne. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ naruszenie, jakiego dopuściła się skarżąca, nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności całkowicie od niego niezależnych, których w żaden sposób nie można było przewidzieć, czy też które występują rzadko, gwałtownie i niespodziewanie i nie można ich uniknąć przy dołożeniu należytej staranności. W sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako "k.p.a.". Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Kara pieniężna w przedmiotowej sprawie jest nakładana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. L. zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialność za naruszenie, za które przewoźnik odpowiedzialności nie ponosi, gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 2. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej w stosunku do charakteru i wagi zarzucanego stronie naruszenia prawa, podczas gdy uwzględnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym wagi zarzucanej stronie nieprawidłowości, stopnia intencjonalności i postawy strony uzasadniało miarkowanie kary pieniężnej i nienakładanie jej w pełnej wysokości, lecz odstąpienie od niej w całości lub obniżenie jej do wysokości zapewniającej adekwatną i proporcjonalną reakcję na zarzucane stronie naruszenie prawa; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji; 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia była znikoma, do zarzucanego stronie naruszenia doszło w początkowym okresie funkcjonowania systemu [...], strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna - zwłaszcza w sytuacji, w której strona (będąca przewoźnikiem mającym siedzibę na Ukrainie) zgłosiła przejazd do systemu monitorowania i była przekonana, że wszystkie spoczywające na niej obowiązki zostały zrealizowane poprawnie; 3. art. 189d k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażoną w tych przepisach zasadą proporcjonalności poprzez niezastosowanie przepisu pozwalającego na miarkowanie kary pieniężnej, co było konieczne w celu zapobieżenia nieproporcjonalnemu i nieadekwatnemu ukaraniu strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy skarżąca wyjaśniła, że zgłoszenie do rejestru [...] było przygotowywane w czasie oczekiwania przez kierowcę przed szlabanem wjazdowym na teren przejścia granicznego. W związku z przyspieszeniem kolejki wjazdowej, w momencie przekraczania szlabanu zgłoszenie nie zostało jeszcze ostatecznie zatwierdzone. Zgłoszenie [...] zostało przesłane do rejestru już chwilę później, jeszcze w trakcie odprawy realizowanej przez służby ukraińskie, a zatem przed rozpoczęciem polskiej kontroli granicznej. W momencie stawienia się do polskiej kontroli zgłoszenie było aktywne. Zgłoszenie to nastąpiło w momencie, w którym pojazd nie przeszedł jeszcze kontroli i nie rozpoczął właściwego przejazdu na terytorium Polski, lecz dopiero oczekiwał na przeprowadzenie kontroli, pozostając w pełnej dyspozycji funkcjonariuszy. Cały przejazd na terytorium RP mógł być monitorowany w pełni skutecznie. Tym samym zaistniała sytuacja nie wpłynęła w jakimkolwiek stopniu na możliwość monitorowania tego przejazdu i nie stanowiła nieprawidłowości, która jakkolwiek mogłaby wpływać na realizację celów ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wykonywała zlecenie transportu towarów z Polski do Ukrainy. W trakcie kontroli pojazd nie przewoził towarów. Jednocześnie, jazda zespołu pojazdu odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz drogowy wypełniał zatem definicję międzynarodowego transportu drogowego. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Zasadą jest zatem obowiązek posiadania stosownego zezwolenia, chyba że co innego wynika z umów międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca była zwolniony z obowiązku posiadania stosownego zezwolenia, na podstawie Umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów. W świetle postanowień Umowy i dla jej celów "przewoźnik drogowy towarów" oznacza osobę fizyczną lub prawną zajmującą się transportem towarów w celach handlowych, mającą siedzibę na terytorium Strony zgodnie z prawem tej Strony i posiadającą zezwolenie wydane przez tę Stronę na zarobkowe wykonywanie międzynarodowego transportu towarów za pomocą pojazdów silnikowych lub zespołów pojazdów (art. 3 pkt 2 Umowy). Stosownie do zaś art. 4 Umowy - przewoźnicy drogowi towarów są uprawnieni do wykonywania następujących przewozów drogowych towarów: a) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem, którego miejsce wyjazdu i miejsce przyjazdu znajdują się na terytorium dwóch różnych Stron, z tranzytem przez terytorium państwa trzeciego lub bez takiego tranzytu; b) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem z terytorium Strony siedziby na terytorium tej samej Strony, z tranzytem przez terytorium drugiej Strony; c) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem do lub z terytorium Strony siedziby do państwa trzeciego, z tranzytem przez terytorium drugiej Strony; d) przejazdy wykonywane pojazdem bez ładunku w związku z przejazdami, o których mowa w lit. a), b) i c). Dodatkowe warunki zwolnienia podmiotu zagranicznego wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostały określone w art. 5a-5c Umowy. Kierowcy posiadają w pojeździe w formie papierowej uwierzytelniony odpis lub wyciąg z zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego towarów, o którym mowa w art. 3 pkt 2 (art. 5a ust. 1 Umowy). Kierowców opuszczających swoją Stronę siedziby i wjeżdżających na terytorium drugiej Strony pojazdem bez ładunku zgodnie z art. 4 lit. d) uznaje się za spełniających wymogi tego postanowienia tylko wtedy, gdy mogą przedstawić odpowiednie dokumenty zawierające informacje potwierdzające, że przejazd odbywa się w połączeniu z innym przewozem dozwolonym niniejszą Umową na mocy art. 4 lit. a)-c). W tym celu muszą oni posiadać w pojeździe dokumenty potwierdzające istnienie już należycie podpisanych przez przewoźnika umowy lub wniosku o przewóz (art. 5b ust. 1 Umowy). Pojazdy wykonujące przewozy drogowe na podstawie niniejszej Umowy muszą być opatrzone widoczną i wyraźnie rozpoznawalną naklejką na szybie przedniej. Naklejka ta odpowiada wzorowi określonemu w załączniku I (art. 5c ust. 1 Umowy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca spełniła wszystkie wymienione wyżej warunki zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d. Bezspornym jest, że skarżąca posiadała wydane przez podmiot uprawniony na terytorium Ukrainy zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego. Głównym przedmiotem działalności skarżącej jest drogowy transport towarowy o kodzie działalności 49.41. Przewóz wykonywany był w relacji dwustronnej na trasie Ukraina – Rzeczpospolita Polska. Jednocześnie, z okazanych w trakcie kontroli dowodów rejestracyjnych wynika, że zarówno pojazd silnikowy jak i naczepa, którymi wykonywany był przewóz zarejestrowane były na terytorium Ukrainy. Na przedniej szybie pojazdu silnikowego znajdowała się również naklejka zgodna ze wzorem określonym w załączniku I do Umowy, co potwierdza wydruk z systemu ANPRS. Stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 28b ust. 5 u.t.d., przepisy art. 8 oraz art. 10a-11 ustawy SENT stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł, z wyjątkami nie mającymi w sprawie zastosowania (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Natomiast w myśl art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Pod lp. 3.2a. załącznika nr 3 do u.t.d. wymienione zostało naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości 12 000 zł. Przeprowadzona w dniu 3 listopada 2024 r. kontrola wykazała, że skarżąca rozpoczęła przewóz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zgłoszenia [...]. Jak wynika z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru zgłoszeń i uzyskania dla tego zgłoszenia numeru referencyjnego musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Za takim rozumieniem ostatniego momentu, w którym omawiany obowiązek powinien zostać wykonany przemawia treść art. 28b ust. 1, art. 28 oraz definicji legalnych zawartych w art. 4 pkt 6a, 3 i 2 u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy, oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Z kolei transport drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d., to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Natomiast międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi (...), przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 2 u.t.d.). Przepisy art. 28 ust. 1 i art. 28b ust. 1 u.t.d. w sposób jednoznaczny łączą natomiast obowiązek podmiotu zagranicznego posiadania czy to zezwolenia, czy też przesłania do rejestru zgłoszeń zgłoszenia przewozu i uzyskania numeru referencyjnego z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wyznacza z kolei granica państwowa, którą, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 184 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o ochronie granicy państwowej", jest powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium państwa polskiego od terytoriów innych państw i od morza pełnego. Granica państwowa rozgranicza również przestrzeń powietrzną, wody i wnętrze ziemi. Przebieg granicy państwowej na lądzie oraz rozgraniczenia morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego z państwami sąsiednimi są określone w umowach międzynarodowych, zawartych przez Rzeczpospolitą Polską (art. 2). Przebieg granicy państwowej na lądzie i na morskich wodach wewnętrznych oznacza się znakami granicznymi (art. 4 ust. 1). Drogowe, kolejowe i rzeczne przejścia graniczne oraz rodzaje ruchu dozwolonego w tych przejściach ustala się w umowach międzynarodowych. W dniu 18 maja 1992 r., między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy została zawarta umowa w sprawie przejść granicznych (M. P. z 2003 r. Nr 37, poz. 530). W art. 1 tej umowy wskazano przejścia graniczne, przez które odbywa się kolejowy i drogowy ruch graniczny między Rzecząpospolitą Polską i Ukrainą, zaś w art. 7 postanowiono, że utworzenie nowych, otwarcie lub zamknięcie przejść granicznych, a także zawieszenie, ograniczenie lub rozszerzenie rodzajów ruchu w czynnych przejściach granicznych odbywa się na podstawie wzajemnego uzgodnienia w drodze wymiany not. W dniu 25 czerwca 2025 r. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej i Gabinet Ministrów Ukrainy zawarły porozumienie o otwarciu drogowego przejścia granicznego D.-U. oraz określeniu rodzaju odbywającego się przez nie ruchu. Zgodnie z treścią porozumienia, kontrola ruchu granicznego na drogowym przejściu granicznym D.-U. odbywać się będzie w obiektach przejścia granicznego wybudowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że zarówno ukraińska kontrola graniczna, jak i polska kontrola graniczna odbywają się już po przekroczeniu granicy RP, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przytoczonych regulacji nie budzi zatem wątpliwości, że wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT i uzyskania dla tego zgłoszenia numeru referencyjnego musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Po przejechaniu pierwszego szlabanu przejścia granicznego pojazd skarżącej znajdował się już na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w tym momencie zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT powinno być już przesłane. Powyższe stanowisko potwierdza również treść uzasadnienia autopoprawki do projektu ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1523 ze zm.), która weszła w życie 1 listopada 2024 r. Przepis art. 28b został dodany przez art. 39 pkt 4 tej ustawy. W uzasadnieniu autopoprawki do projektu jednoznacznie wskazano, że "zgłoszenia do rejestru zgłoszeń zagraniczny przewoźnik drogowy będzie obowiązany dokonać przed przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika natomiast z Systemu Informacyjnego Skarbowo-Celnego C. zespół pojazdów wjechał na teren Oddziału Celnego w D. w dniu 3 listopada 2024 r. o godz. 12:00:02 (k. 2 akt adm.). Z kolei z formularza przewozu (podgląd dla funkcjonariusza [...] – k. 1 akt. adm.) wynika, że przewóz został zgłoszony 3 listopada 2024 r. o godzinie 12:13:55. W konsekwencji należało uznać, że organy prawidłowo przyjęły, że w momencie wjazdu na przejście graniczne przewoźnik rozpoczął przewóz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zgłoszenia [...]. Skarżąca co do zasady nie kwestionuje obowiązku dokonania zgłoszenia jeszcze przed przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżąca przyznaje, że zgłoszenie do rejestru [...] było przygotowywane w czasie oczekiwania przez kierowcę przed szlabanem wjazdowym na teren przejścia granicznego, jednak w związku z przyspieszeniem kolejki wjazdowej, w momencie przekraczania szlabanu zgłoszenie nie zostało jeszcze ostatecznie zatwierdzone. Jak już jednak wyżej wskazano, kontrola ruchu granicznego na drogowym przejściu granicznym D.-U. odbywa się w obiektach przejścia granicznego wybudowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że zarówno ukraińska kontrola graniczna, jak i polska kontrola graniczna odbywają się już po przekroczeniu granicy RP, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Również przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że wiedział, że rejestracja jest wymagana przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, myślał jednak, że obowiązuje dopiero po kontroli służb ukraińskich. Okoliczność, że skarżąca nie miała świadomości o położeniu drogowego przejścia granicznego D.-U. w całości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i o prowadzeniu ukraińskiej kontroli granicznej oraz polskiej kontroli granicznej już na terytorium RP pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie sądu, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że zgłoszenie nastąpiło w momencie, w którym pojazd nie rozpoczął właściwego przejazdu na terytorium Polski. Z definicji międzynarodowego przewozu drogowego zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.d. wynika, że przewóz ten rozpoczyna się w miejscu nadania przesyłki (miejscu początkowym), a kończy po osiągnięciu miejsca przeznaczenia, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odbywający się w ramach międzynarodowego transportu drogowego, rozpoczyna się zatem z momentem przekroczenia granicy. Od tego momentu skarżąca jest związana obowiązującym na terytorium RP prawem, w tym przepisem art. 28b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami regulującymi wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych. W konsekwencji stwierdzić należy również, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że skarżąca przesłała zgłoszenie do rejestru zgłoszeń jeszcze przed rozpoczęciem właściwej kontroli. Wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Kontrola ma na celu jedynie zweryfikowanie, czy został on prawidłowo zrealizowany. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że organ zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 i lp. 3.2a załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie sądu, trafne jest również stanowisko organów w zakresie braku wystąpienia w niniejszej sprawie wyjątkowych okoliczności, które w świetle art. 92c ustawy o transporcie drogowym uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Z treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Za takie sytuacje należy uznać zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia nawet przy dołożeniu należytej staranności. Przepis ten ma zatem charakter wyjątkowy. Skarżąca podnosiła, że zgłoszenie do rejestru [...] było przygotowywane w czasie oczekiwania przez kierowcę przed szlabanem wjazdowym na teren przejścia granicznego, jednak w związku z przyspieszeniem kolejki wjazdowej, w momencie przekraczania szlabanu zgłoszenie nie zostało jeszcze ostatecznie zatwierdzone. Wyjaśnić należy, że dokonanie zgłoszenia przewozu w rejestrze zgłoszeń [...] przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązkiem zgłaszającego. Strona powinna dołożyć należytej staranności, aby zgłoszenie zostało przesłane w odpowiednim czasie. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia skargi i wyjaśnień przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy skontrolowanego zespołu pojazdów, skarżąca miała świadomość, że zgłoszenie powinno być dokonane jeszcze przed przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się transportem drogowym, strona powinna dołożyć szczególnej staranności w wykonaniu nałożonych na nią obowiązków prawnych. Okoliczność, że czas oczekiwania na kontrolę uległ skróceniu nie może zatem przemawiać za przyjęciem braku winy skarżącej w powstałym naruszeniu. Podobnie należy ocenić brak wiedzy o położeniu drogowego przejścia granicznego D.-U. w całości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i o tym, że zarówno ukraińska kontrola graniczna, jak i polska kontrola graniczna odbywają się już po przekroczeniu granicy RP. W konsekwencji nie można uznać, że skarżąca nie miała wpływu na powstałe naruszenie oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem sądu brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. W ocenie sądu nie można uznać również, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku skarżącej, organ nie ma możliwości miarkowania kary przewidzianej za stwierdzone w toku kontroli naruszenia. W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 28b. ust. 1 u.t.d., ustawa w żaden sposób nie przewiduje stopniowania kar w zależności do stopnia zawinienia. W załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca określił wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w sposób sztywny i nie przewidział możliwości uznaniowego ustalania ich wysokości przez organy, w zależności od stopnia i czasu trwania naruszenia. Nałożenie kary jest obligatoryjne, a odpowiedzialność administracyjna w przypadku stwierdzonego naruszenia ma charakter obiektywny. Odpowiedzialność ta nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek nieświadomego działania lub błędu. Nie można zatem uznać, że nałożona na stronę kara pieniężna była nieproporcjonalna w stosunku do stwierdzonego naruszenia. Z powyższych względów, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że w związku z naruszeniem nie doszło do uchybień fiskalnych oraz zakłócenia monitorowania przewozu. Skarżąca jako podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy obowiązana była dokonać zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy potrzebny do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z regułami proceduralnymi przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony, organ zgromadził jednoznaczne i pewne dowody potwierdzające stwierdzone naruszenie, a strona miała możliwość zapoznania się z nimi w toku całego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy należycie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Ponadto odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wyjaśnił, dlaczego nie uznał ich za trafne. Jednocześnie sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143), dalej jako "p.p.s.a." oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.