III SA/Lu 58/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje określone w punkcie 1 sentencji nie mogą być wykonane do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej A. W. od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w L. przyznał A. W. jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2011 w łącznej kwocie 4.237,56 zł. Decyzja została odebrana w dniu 23 listopada 2011 r. przez żonę A. W. – A. W. W dniu 30 listopada 2011 r. do organu zgłosił się ojciec A. W. – J. W., przedłożył akt zgonu syna, z którego wynika, że A. W. zmarł w dniu 10 czerwca 2011 r. oraz złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, z uwagi na śmierć rolnika, któremu przyznano płatność. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., odmówił przyznania J. W. płatności na rok 2011. Organ powołał się na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. W., z którego wynika, że spadek nabyła żona oraz dzieci zmarłego. J. W. nie jest uprawnionym spadkobiercą po A. W., nie może więc uzyskać płatności w oparciu o zasady obowiązujące w razie śmierci rolnika, który złożył wniosek o płatność. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, wszczęte z wniosku A. W. W dniu 30 września 2013 r. A. W. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w oparciu o przepisy dotyczące przejęcia płatności w przypadku śmierci rolnika. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności A. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.; dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich), wniosek o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika składa się w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku i termin ten nie podlega przywróceniu. A. W. złożyła wniosek z przekroczeniem terminu o rok i 8 miesięcy i 20 dni, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił A. W. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 4237,56 zł. W odwołaniu od decyzji A. W. podniosła, że jej mąż spełnił wszystkie warunki do przyznania płatności, płatność została wypłacona na rachunek bankowy w dniu 2 grudnia 2011 r., mimo, że akt zgonu dostarczono do organu w dniu 30 listopada 2011 r., ponadto pracownik organu błędnie poinformował, że wniosek o przyznanie płatności w miejsce zmarłego powinien złożyć ojciec – J. W. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) i wskazał, że środki przyznane decyzją z [...] listopada 2011 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez rolnika we wniosku w dniu 2 grudnia 2011 r. Tymczasem zgon A. W. nastąpił w dniu 10 czerwca 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji. W związku z tym decyzja z [...] listopada 2011 r. nie została skutecznie doręczona z uwagi na śmierć strony, a zatem Kierownik BP ARiMR nie był związany jej treścią. Przesłane na rachunek bankowy środki pieniężne na podstawie ww. decyzji zostały przekazane bez podstawy prawnej. W toku korespondencji prowadzonej z bankiem, na który wypłacono płatności na podstawie ustalono bezspornie, że środki zostały wypłacone na rzecz A. W. W związku środki zostały pobrane nienależnie, a to oznacza, że A. W. jest zobowiązana do ich zwrotu. Strona nie kwestionuje faktu pobrania płatności. Art. 22 ustawy o płatnościach bezpośrednich pozwalał na przejęcie płatności przez spadkobierców A. W., pod warunkiem jednak m.in., że złożą oni wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 Kodeksu cywilnego). A. W. zmarł w dniu 10 czerwca 2011 r., z akt sprawy nie wynika jednak aby jego żona złożyła wniosek o przejęcie płatności w wymaganym terminie. Decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] listopada 2011 r. nie została doręczona wnioskodawcy z uwagi na śmierć rolnika, a spadkobiercy nie złożyli w terminie wniosku o wstąpienie do postępowania. Wobec tego płatności za rok 2011 nie zostały skutecznie przejęte, są zatem płatnościami nienależnymi i podlegają zwrotowi. W sprawie nie znalazł zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, gdyż wysokość wypłaconej nienależnie kwoty przekracza równowartość 100 euro. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności (Dz. Urz. UE, seria L, nr 316, str. 65, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpatrywanej sprawie środki na rachunek bankowy zostały przekazane 2 grudnia 2011 r., a decyzja organu I instancji w sprawie zwrotu nienależnych płatności została doręczona 11 października 2013 r. Nie doszło zatem do doręczenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności za rok 2011. Nie można również stwierdzić, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została wydana na skutek pomyłki "właściwej władzy". Z akt sprawy nie wynika, aby Kierownik BP ARiMR wydając tą decyzję dysponował informacją, że A. W. zmarł przed jej wydaniem. W skardze do sądu administracyjnego A. W. podniosła, że po odebraniu decyzji z [...] listopada 2011 r. przekazała ją teściowi, który jest współwłaścicielem gospodarstwa. Teść w dniu 30 listopada 2011 r. dostarczył do Agencji akt zgonu i uzyskał informację od pracownika Agencji, że wystarczy aby to on złożył wniosek o przejęcie płatności, zaś sama skarżąca nie musi przyjeżdżać do organu. Skarżąca podjęła pieniądze z konta męża w lipcu 2012 r. na podstawie postanowienia sądu rodzinnego. W ocenie skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 , gdyż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a rolnik nie miał możliwości wykrycia błędu. Pomyłka ta polegała na tym, że 2 grudnia 2011 r. dokonano przelewu środków na konto zmarłego, pomimo, że od 30 listopada 2011 r. w posiadaniu Agencji był akt zgonu. Błąd nie mógł być wykryty przez rolnika, ponieważ rolnik nie żył, a skarżąca miała wszelkie podstawy, aby na podstawie informacji z Agencji sądzić, że formalności są zachowane. Działanie organu stanowi naruszenie obowiązki informowania wynikającego z art. 9 k.p.a., a także zasady ochrony zaufania, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Żądanie zwrotu pieniędzy jest bezprzedmiotowe, ponieważ Agencja zamierzała przekazać środki spadkobiercom, o czym pisała w korespondencji do banku. Ponadto środki zostały zużyte na potrzeby dzieci, a konieczność ich zwrotu stanowiłaby znaczne obciążenia dla rodziny z uwagi na niskie dochody gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami prawnymi skutkującymi konieczność jej uchylenia, choć z przyczyn innych niż podane w skardze. Należy jednak przypomnieć, że zarzuty i wniosku powołane w skardze nie są wiążące dla sądu administracyjnego, który ma dokonać kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto analogicznymi wadami dotknięta jest również decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] października 2013 r., co oznacza konieczność uchylenia również i tej decyzji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 29 ustawy o ARiMR. W myśl ustępu 1 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b)finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że na podstawie tego przepisu organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2014 r. w sprawach II GSK 129/13, II GSK 363/13, II GSK 508/13, II GSK 893/13). Innymi słowy, wydanie decyzji nakazującej zwrot środków w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest możliwe tylko w stosunku do takiej osoby, w odniesieniu do której powstał stosunek publicznoprawny, który stał się podstawą wypłaty środków nienależnych lub w nadmiernej wysokości. W badanej sprawie wypłata środków, których zwrotu organ żąda od skarżącej nie nastąpiła w ramach stosunku publicznoprawnego, łączącego skarżącą z organem, bowiem nie doszło do skutecznego nawiązania takiego stosunku. W momencie, kiedy została wydana decyzja o przyznaniu płatności A. W. ([...] listopada 2011 r.), strona postępowania już nie żyła (zmarła 10 czerwca 2011 r.). Decyzja skierowana do osoby zmarłej jest decyzją niewykonalną i nie może wywołać żadnych skutków prawnych, nie może prowadzić do skutecznego nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Zmarły A. W. nie stał się beneficjentem płatności, a zatem wypłata środków na konto bankowe miała charakter wyłącznie czynności faktycznej, nie wynikającej z realizacji żadnego stosunku administracyjnoprawnego, bo do powstania takiego stosunku nie doszło (por. przytaczane wyżej wyroki NSA). Tym samym pobranie środków przez skarżącą z konta zmarłego męża nie dawało podstaw do wydawania wobec niej decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, z powodu braku istnienia podstawy w postaci nawiązanego skutecznie stosunku administracyjnoprawnego. Była to jedynie faktyczna czynność pobrania nienależnych środków publicznych, nie rodząca podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że ocena tej sytuacji mogłaby być odmienna w stanie prawnym istniejącym po dniu 1 lutego 2014 r. W tym dniu weszła w życie nowelizacja ustawy o ARiMR (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Dz. U. z 2014 r., poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ust. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Zmiany stanu prawnego nie można jednak uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z podstawową zasadą sądowej kontroli aktów administracyjnych, wyrażoną w paremii tempus regit actum, sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Nie można skutecznie zarzucać niezgodności decyzji z przepisami, które weszły w życie po jej wydaniu i na odwrót, zmiana stanu prawnego nie konwaliduje błędów decyzji, wydanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W konkluzji należy stwierdzić, że w stanie prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, organy ARiMR nie mogły wydać decyzji o zwrocie płatności pobranej przez skarżącą, gdyż pobranie płatności stanowiło czynność faktyczną nie powiązaną z istnieniem żadnego stosunku publicznoprawnego łączącego skarżącą i organ. Skoro tak zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Jak wskazano na wstępie, z uwagi na to, że analogiczną wadą dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (decyzja Kierownika BP ARiMR w L. z [...] października 2013 r.), na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również i ten akt. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku podstaw do wydania decyzji wobec skarżącej bezprzedmiotowe było analizowanie zarzutów podniesionych w skardze. Rozważanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu ze względu na pomyłkę właściwego organu byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby istniały podstawy do wydawania decyzji wobec skarżącej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancji powoduje powrót sprawy do rozstrzygnięcia przez Kierownika BP ARiMR w L. Organ musi jeszcze raz rozważyć, czy istnieje możliwość wydania decyzji wobec skarżącej, uwzględniając fakt, że nie doszło do skutecznego nawiązania z nią stosunku publicznoprawnego, na podstawie którego doszło do wypłaty. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że wobec uchylenia decyzji będzie orzekał na podstawie stanu prawnego obowiązującego aktualnie, w momencie ponownego orzekania, z uwzględnieniem zasad intertemporalnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, stąd zasądzono zwrot kosztów w takiej właśnie wysokości.