III SA/Lu 55/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje ad D. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania W. Ś., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W. Ś. złożyła w dniu 15 lipca 2025 r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała m.in., że zajmuje lokal mieszkalny przy ulicy [...] w [...]. Organ I instancji przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy wraz z ryczałtem w wysokości 306,41 zł miesięcznie (w okresie od 1 sierpnia 2025 r. do 31 stycznia 2026 r.). Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc m. in., że właściciel lokalu Spółka Z. bezpodstawnie obciążyła najemców lokali kosztami remontu budynku Decyzją z dnia 27 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi w przypadku najemcy lokalu są opłaty za czynsz i opłaty za energię cieplną, wodę, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe (art. 6 ust. 4 pkt 1 i 6 ustawy). Z załączonego do wniosku dokumentu zarządcy domu, w którym znajduje się lokal skarżącej, a mianowicie zestawienia składników opłat za lokal za czerwiec 2025r. wynika, że łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą za ostatni miesiąc to 468,97 zł, na którą składają się opłaty z tytułu czynszu wykazane w dwóch pozycjach (155,31 zł + 120,82 zł), opłata abonamentowa za zimną wodę i ścieki (4,01 zł), śmieci (85,50 zł), ścieki (48,30 zł) oraz opłata za wodę (22,15 zł) oraz niedopłata z rozliczenia wody i ścieków za II kwartał 2025 r. (32,88 zł). Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania o nieuprawnionym uwzględnieniu przez organ I instancji w wydatkach stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, kwoty 120,82 zł tytułem czynszu, którą to właściciel lokalu (zarządca) obciążył skarżącą od 1 maja 2025 r. Kolegium stwierdziło, że organ właściwy w sprawach dodatków mieszkaniowych nie jest władny do rozstrzygania w kwestiach zasadności i wysokości należności za najem lokalu, jakie zobowiązana jest ponosić osoba wnioskująca o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a których wysokość potwierdza zarządca budynku bądź inna osoba uprawniona do pobierania opłat na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, bądź wykazuje w załączonych do wniosku dokumentach. Najem lokalu należy do stosunków cywilnoprawnych i wszelkie spory wynikłe z tego tytułu podlegają rozstrzygnięciu na drodze postępowania sądowego. Właściciel lokalu - [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] – pismem z 10 października 2024 r. wypowiedział skarżącej dotychczasową stawkę czynszu za najem zajmowanego lokalu mieszkalnego i ustalił, że po upływie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia stawka czynszu będzie wynosić 6,98 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu plus 5,43 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu z tytułu 10% nakładów poniesionych przez właściciela na trwałe ulepszenie istniejącego lokalu zwiększające jego wartość użytkową, aż do ich pełnego zwrotu. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej w wyznaczonym terminie prawa zakwestionowania podwyżki na drodze postępowania sądowego. Gdyby z tego uprawnienia skorzystała, to wówczas do dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie, opłacałaby czynsz w dotychczasowej wysokości (art. 8a ust. 6a pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2023 r. poz. 725), a nadto – jak wynika z korespondencji organu I instancji z właścicielem lokalu zajmowanego przez skarżącą, nie toczą się przed sądem sprawy w przedmiocie "rozdzielenia stawki czynszu na dwa składniki". Kolegium argumentowało, że w postępowaniu odwoławczym w sprawie o ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego, nie jest władne do oceny zasadności podwyższenia skarżącej czynszu od 1 maja 2025 r. do wysokości łącznie 12,41 zł/m2, bowiem tego rodzaju zagadnienia podlegają rozstrzygnięciu na drodze postępowania sądowego i odstępuje od zajęcia stanowiska w odniesieniu do podnoszonych w odwołaniu na tę okoliczność kwestii. Zatem, do wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego należało przyjąć kwotę 468,97 zł. Z adnotacji zarządcy wynika również, że zajmowany przez gospodarstwo domowe skarżącej lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, cieplej wody i gazu przewodowego. Dlatego w tym przypadku za wydatek przyjmuje się ryczałt na zakup opału. Wydatki na zakup opalu z tytułu braku instalacji centralnego ogrzewania stanowią równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej na 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, tj. 113,30 zł (22,25 m2 x 5kWh x 1,0184 zł). Wydatki na zakup opalu z tytułu braku instalacji cieplej wody stanowią równowartość 20 kilowatogodzin na każdego członka gospodarstwa domowego, tj. 20,37 zł [(1,0184 zł x 20 kWh) x 1 osoba]. Wydatki na zakup opału z tytułu braku instalacji gazu przewodowego stanowią równowartość 10 kilowatogodzin w gospodarstwie jednoosobowym, tj. 10,18 zł [(1,0184 zł x 10 kWh)]. Łączna kwota wydatków mieszkaniowych za ostatni miesiąc wraz z ryczałtami to 612,82 zł (468,97 zł + 113,30 zł + 20,37 zł + 10,18 zł). Obliczony dodatek mieszkaniowy przekracza równowartości 50% wydatków przypadających na powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego tj. kwotę 306,41 zł (50% z kwoty 612,82 zł). Skarżącej przysługuje więc dodatek mieszkaniowy w wysokości 306,41 zł na okres 6 miesięcy począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy), czyli od 1 sierpnia 2025 r. do 31 stycznia 2026 r. Kolegium nie podzieliło zarzutu o niewykazaniu w skontrolowanej decyzji ryczałtu na zakup opału, kiedy ryczałty z racji braku instalacji centralnego ogrzewania, cieplej wody i gazu przewodowego zostały obliczone i uwzględnione jako wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W przyznanej kwocie 306,41 zł organ I instancji nie wyszczególnił kwoty odpowiadającej ryczałtowi, a która w tym przypadku stanowi równowartość iloczynu dodatku mieszkaniowego (306,41 zł) i wskaźnika procentowego odpowiadającego udziałowi obliczonych wydatków stanowiących ryczałty, tj. 143,85 zł (113,30 zł + 20,37 zł + 10,18 zł), w łącznej kwocie wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, tj. kwocie 612,82 zł, który to wskaźnik wynosi 0,2347 (143,85 zł / 612,82 zł). W kwocie przyznanego dodatku mieszkaniowego (306,41 zł) mieści się ryczałt na zakup opalu w kwocie 71,91zł. W dołączonym do akt sprawy oświadczeniu z dnia 14 lipca 2025 r. skarżąca wyraziła zgodę na przekazywanie całej kwoty dodatku mieszkaniowego (łącznie z ryczałtem na zakup opału) na konto zarządcy domu. Stosownie do oświadczenia strony ryczałt na zakup opału, jako część przyznanego dodatku mieszkaniowego, jest przekazywany na rachunek zarządcy budynku, co nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek błędnej interpretacji przepisów: art. 2 ust.1 pkt 1, art. 3 ust.1 pkt 1, art.6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art. 659 § 1 Kodeksu Cywilnego, art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § 11 ust. 4 uchwały [...] Rady Miasta [...]. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła m. in., że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny przez przerzucenie na nią nieuzasadnionych kosztów, co godzi w jej prawa jako najemcy lokalu. Wydatki na naprawę elewacji nie były z nią konsultowane. Nie była informowana o zamiarze wykonania prac na budynku. Decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie były kierowane do najemców. Wyliczeń dodatkowych opłat dokonano bez wiedzy i zgody skarżącej z pominięciem umowy najmu. Skarżąca podniosła, że Spółka Z. jest bezpośrednio zainteresowana pobraniem zwiększonego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335), regulującej zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 ustawy). Ustawa uzależnia nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego od spełnienia określonych w niej kryteriów. Ustawowe kryteria do przyznania dodatku mieszkaniowego zostały przez skarżącą spełnione. Co do zasady nie kwestionuje ona tego, że ma prawo do dodatku mieszkaniowego. Kwestionuje natomiast prawidłowość wydatków (kosztów remontu budynku) podlegających sfinansowaniu (5,43 zł za m kw. powierzchni lokalu) ze środków publicznych. Skarżąca twierdzi, że są to koszty wynajmującego obowiązanego prawem do kierowania na ten cel części pobieranych należności za najem. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie wyjaśniło, że kwestie dotyczące zasad podwyższania stawek czynszu w lokalach mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy regulują odrębne przepisy - ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). Bezspornym jest, że skarżąca nie skorzystała z prawnej możliwości zakwestionowania podwyżki czynszu na drodze postępowania sądowego. Stosownie do art. 8a ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, lokator może zakwestionować podwyżkę, wnosząc do sądu pozew o ustalenie, że podwyżka jest niezasadna albo jest zasadna, lecz w innej wysokości. Należy przy tym wskazać, iż sądem, o którym mowa w powołanym przepisie jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, określając zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, reguluje prawo do zamieszkiwania w określonym mieszkaniu na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym kwestie dotyczące wypowiedzenia wysokości czynszu za lokal mieszkalny stanowiący własność gminy mogą być rozpoznawane jedynie przed sądem powszechnym, gdyż dotyczą one roszczeń mających źródło w stosunkach cywilnoprawnych. Czynsz stanowi bowiem element umowy najmu lokalu (art. 659 § 1 w zw. z art. 680 k.c.). Umowa ta ma zaś charakter cywilnoprawny, co oznacza, że do rozpoznawania wszelkich sporów wynikłych z realizacji tej umowy właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny (art. 2 § 1 k.p.c.). Sąd administracyjny nie ocenia cywilnoprawnych stosunków zachodzących między podmiotami prawa prywatnego, lecz kontroluje wyłącznie działalność organów administracji publicznej. W sprawach dodatków mieszkaniowych organ rozpoznający wniosek zainteresowanej osoby, nie jest uprawniony do oceny, czy ta osoba powinna opłacać czynsz w wysokości wynikającej z wprowadzonej przez właściciela lokalu podwyżki, czy w innej wysokości. Powyższe oznacza, że sprawa podwyżki czynszu przy nowej stawce wynoszącej 5,43 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie może być przez organ analizowana. Kwestię tę ustawodawca pozostawił do rozstrzygnięcia na drodze postępowania sądowego (cywilnego). W konsekwencji, także sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli działalności organów administracji publicznej realizowanej w ramach tzw. władztwa administracyjnego. Nie obejmuje ono prawidłowości czynności polegającej na podwyżce czynszu z tytułu najmu lokali mieszkalnych. W odniesieniu do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą, co do wysokości czynszu, Sąd zwraca uwagę, że przy najmie obowiązuje ogólna zasada, wynikająca z art. 662 § 1 k.c., że wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. W myśl art. 662 § 2 k.c. drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają najemcę. Stosownie do tych unormowań to wynajmującego obciążają koszty remontów umożliwiających prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego. Wynajmujący może koszty z tego tytułu rozliczyć w wysokości czynszu. W przypadku lokali komunalnych wysokość czynszu ustala się w oparciu o stawkę bazową za 1 m2. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium prawidłowo zinterpretowało zastosowane w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo i kompleksowo, krok po kroku wyjaśniło w jaki sposób ustala się kryterium dochodowe, powierzchnię normatywną oraz wydatki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Prawidłowo do obliczeń z tytułu najmu przyjęto do wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego kwotę 468,97 zł. W tym kontekście Kolegium wyczerpująco wyjaśniło, że właściciel lokalu, czyli Z. G. L. Spółka z o. o. z siedzibą w [...] – pismem z dnia 10 października 2024 r. wypowiedział skarżącej dotychczasową stawkę czynszu za najem zajmowanego lokalu mieszkalnego i ustalił, że po upływie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia stawka czynszu będzie wynosić 6,98 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu plus 5,43 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu z tytułu 10% nakładów poniesionych przez właściciela na trwałe ulepszenie istniejącego lokalu zwiększające jego wartość użytkową, aż do ich pełnego zwrotu. Ponadto, zajmowany przez gospodarstwo domowe skarżącej lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, cieplej wody i gazu przewodowego, dlatego w tym przypadku za wydatek przyjmuje się ryczałt na zakup opalu stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Łączna kwota wydatków mieszkaniowych za ostatni miesiąc wraz z ryczałtami to 612,82 zł (468,97 zł + 113,30 zł + 20,37 zł + 10,18 zł). Ustawodawca zakłada (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), że jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal, mające takie dochody jak gospodarstwo domowe skarżącej, powinno z własnych funduszy przeznaczać 15% miesięcznego dochodu na utrzymanie mieszkania, a dodatek mieszkaniowy może zrekompensować tylko nadwyżkę ponad ten pułap. Różnica pomiędzy wydatkami na powierzchnię lokalu skarżącej (612,82 zł), a kwotą stanowiącą równowartość 15% miesięcznego dochodu jej gospodarstwa domowego, tj. 221,97 zł (15% z kwoty 1.479,82 zł)) wynosi 390,85 zł. W świetle art. 6 ust. 10 wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada gminy na podstawie delegacji z art. 6 ust. 11 ustawy, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 10 ustawy. Rada Miasta [...] uchwałą nr I/70/04 z dnia 28 stycznia 2004 r. przyjęła maksymalną kwotę dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem na poziomie 50% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową najmowanego lokalu lub 50% faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej (Dz[...] r.). Obliczony dodatek mieszkaniowy przekracza równowartości 50% wydatków przypadających na powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego tj. kwotę 306,41 zł (50% z kwoty 612,82 zł). Skarżącej przysługuje więc dodatek mieszkaniowy w wysokości 306,41 zł na okres 6 miesięcy począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy), czyli od 1 sierpnia 2025 r. do 31 stycznia 2026 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że decyzje w przedmiocie dodatku mieszkaniowego są decyzjami związanymi. Nie są one wynikiem orzekania przez organ administracji publicznej w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Zatem organy administracji nie mają luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia kwoty dodatku i z tych względów argumentacja skarżącej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Wyliczenie dodatku mieszkaniowego to wyliczenie matematyczne według zasad określonych ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Nie może być ono zwiększone lub zmniejszone w zależności od woli osoby zainteresowanej, czy innych okoliczności dotyczących jej prywatnej sfery. Sposób wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego w rozpoznawanej sprawie jest zrozumiały i logiczny. Swoją argumentację Kolegium zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jej uzasadnienie zgodne jest z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.). Na podstawie art. 205 § 2 ww. ustawy Sąd przyznał profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej należne wynagrodzenie (590,40 zł) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.