III SA/Lu 502/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024. oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2025 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia 16 maja 2025 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. A. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2024. We wniosku skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) z ograniczeniami naturalnymi strefa I (ONW strefa I). Wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z dnia 16 maja 2025 r. odmówił skarżącej przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 2 124,62 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestia materialnoprawnych przesłanek przyznania płatności ONW na rok 2024 została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023—2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 483 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie ONW"). Organ podniósł, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia pomocą z tytułu płatności, następuje w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku skarżącej w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorem: - AP (o pow. 0,22 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], wykluczono pow. 0,01 ha, zadeklarowana powierzchnia (działka rolna) AP posiada powierzchnię 83,41 m2 granic deklarowanych poza MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarem) dla działek referencyjnych: [...] m2, - D (o pow. 5,39 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], wykluczono pow. 0,01 ha, zadeklarowana powierzchnia (działka rolna) D posiada powierzchnię 100,37 m2 granic deklarowanych poza MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarem) dla działek referencyjnych: [...] m2, [...] m2. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała również nieprawidłowości w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...] położonej w mieście Ł., powiat ł. , województwo lubelskie. Wniosek o przyznanie płatności do działki ewidencyjnej nr [...] został złożony również przez innego producenta rolnego - W. P.. Organ drugiej instancji wskazał, że z przepisów art. 22 i art. 23 ustawy o Planie Strategicznym wynika, że podstawą przyznania płatności jest fakt posiadania (faktycznego użytkowania) gruntów zadeklarowanych we wniosku na dany rok, na podstawie tytułu prawnego (np. na podstawie prawa własności, umowy dzierżawy, zgody właściciela). Skarżąca wyjaśniła, że na działce ewidencyjnej nr [...] użytkuje działkę rolną AO o pow. 10,46 ha, na której posiano kukurydzę. Do oświadczenia dołączyła 6 pisemnych zgód współudziałowców Wspólnoty Gruntowej "Z. " (1 zgoda jest indywidulana — podpisana przez sołtysa wsi Ł., pozostałe 5 zgód to dokumenty "zbiorowe") na użytkowanie działki ewidencyjnej nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów [...] dla działki ewidencyjnej nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] jest własnością Wspólnoty Gruntowej "[...]". W piśmie z dnia 3 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta Ł. poinformował, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie został zatwierdzony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia 23 października 1972 r. i dawno stał się już nieaktualny. Wobec braku aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej "[...]" i wielkości przysługujących im udziałów brak jest możliwości podjęcia przez Urząd Miasta Ł. działań zmierzających do utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR włączył również do akt sprawy opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego ARiMR w Ł. decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 12 września 2024 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w obrębie [...]. Ł., gm. Miejska Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Z decyzji wynika, że dla działki nr [...] nie jest prowadzona księga wieczysta, a ze względu na nieaktualne dane w zakresie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów nie można wysnuć, że grunt należy właśnie do wyżej wymienionej wspólnoty. Starosta Ł. stwierdził, że jest to nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, a wypis z rejestru gruntów nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu wspólnoty gruntowej i jako taki nie stanowi podstawy do wpisu w księdze wieczystej. W decyzji Starosty stwierdzono, że wszystkie wyżej wymienione działki ewidencyjne mają status nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca złożyła do akt sprawy akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia 11 września 2008 r. oraz protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia 26 sierpnia 2024 r. Na podstawie dołączonej do akt sprawy decyzji Starosty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powziął informację, że wśród wymienionych w decyzji Starosty działek ewidencyjnych jest również działka ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny m. Ł., gmina Ł., powiat [...], województwo lubelskie, którą skarżąca zadeklarowała w złożonym na 2024 rok wniosku jako działkę rolną S o powierzchni 2,66 ha. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów na użytkowanie spornego gruntu oraz przedstawienie tytułu prawnego do spornej działki ewidencyjnej nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca złożyła akt notarialny tożsamy z aktem notarialnym złożonym w dniu 24 lutego 2025 r., wykaz oświadczeń współwłaścicieli Wspólnoty Gruntowej "[...]", uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 12 marca 2025 r. dotyczący działki ewidencyjnej nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], uprawniającego do przyznania żądanych płatności do zadeklarowanych na tych działkach ewidencyjnych działek rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie był w stanie potwierdzić, czy osoby wyrażające zgodę na użytkowanie są faktycznie udziałowcami wspólnoty. Jak wynika z decyzji Starosty i pisma Burmistrza, działki ewidencyjne nr [...] i [...] wchodziły w skład Wspólnoty Gruntowej "[...]". Brak jest aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej "[...]" i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie, brak jest możliwości utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Potwierdzenie braku możliwości utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą stwierdził również Starosta Ł. w decyzji, na podstawie korespondencji z Burmistrzem Miasta Ł.. Starosta Ł. przeprowadził postępowanie administracyjne, wzywając osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, w tym do działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta Ł. stwierdził, że działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] mają nieuregulowany status prawny. Dowód w postaci wypisu z rejestru gruntów i uproszczonego wypisu z rejestru gruntów nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu wspólnoty gruntowej i jako taki nie stanowi podstawy do wpisu w księdze wieczystej. Ponadto podczas sporządzania przedstawionego aktu notarialnego strona miała wiedzę o nieuregulowanym stanie prawnym gruntów, gdyż spotkanie, które odbyło się w dniu 8 grudnia 2006 r. (pismo Burmistrza) nie przyniosło zamierzonych efektów i nie doprowadziło do prawidłowego zgłoszenia aktualnej listy udziałowców oraz zarządu wspólnoty. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt widnienia w wypisie rejestru gruntów jak współudziałowiec nie przesądza o tytule prawnym. Wpisu tego skarżąca dokonała na podstawie aktu notarialnego. Wobec braku uaktualnionej listy udziałowców wspólnoty "[...]", co stwierdzono w decyzji Starosty, w której ustalono, że dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] brak jest księgi wieczystej, a w ewidencji gruntów brak jest danych dotyczących właściciela, nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie nie przedstawiła wystarczających dowodów potwierdzających, że zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 powierzchnie działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] są prawidłowe, ani nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do tych działek, w związku z czym w całości wykluczono z płatności działki rolne zadeklarowane we wniosku na wyżej wymienionych działkach ewidencyjnych: - z działki rolnej AO (o pow. 10,46 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą kukurydza, wykluczono z płatności 10,46 ha, - z działki rolnej E (o pow. 2,66 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 2,66 ha, - z działki rolnej I (o pow. 0,67 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 0,67 ha, - z działki rolnej S (o pow. 1,16 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 1,16 ha. Łączna powierzchnia wykluczona z powodu braku tytułu prawnego wyniosła 14,95 ha. Organ odwoławczy podniósł, że we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarowano do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I powierzchnię 42,68 ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 42,68 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosiła 27,71 ha. Organ wskazał, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w wyniku kontroli administracyjnej z płatności wynosi 0,02 ha: - z działki rolnej AP (o pow. 0,22 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], wykluczono pow. 0,01 ha, zadeklarowana powierzchnia (działka rolna) AP posiada powierzchnię 83,41 m2 granic deklarowanych poza MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarem) dla działek referencyjnych: [...] m2, - z działki rolnej D (o pow. 5,39 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], wykluczono pow. 0,01 ha, zadeklarowana powierzchnia (działka rolna) D posiada powierzchnię 100,37 m2 granic deklarowanych poza MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarem) dla działek referencyjnych: [...] m2, [...] m2. Z kolei łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w wyniku kontroli administracyjnej z płatności z powodu braku posiadania tytułu prawnego wynosiła 14,95 ha: - z działki rolnej AO (o pow. 10,46 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą kukurydza, wykluczono z płatności 10,46 ha, - z działki rolnej E (o pow. 2,66 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 2,66 ha, - z działki rolnej I (o pow. 0,67 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 0,67 ha, - z działki rolnej S (o pow. 1,16 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, wykluczono z płatności 1,16 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła zatem 14,97 ha (14.95 ha + 0,02 ha). Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych wynosiła 54,02% i zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 482 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie płatności bezpośrednich") odmówiono tej płatności i nałożono karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności. Kara pieniężna wyliczona została na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w wysokości 2 124,62 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. Organ podkreślił, że płatność przyznawana jest do gruntów rolnych spełniających określone kryteria. Zgłaszając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca deklaruje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie pomocy, która to powierzchnia jest weryfikowana przez organ w drodze kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kontrola administracyjna, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ zauważył, że skarżąca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały w całości wykluczone z wniosku o przyznanie płatności na rok 2024, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania płatności i nałożenie kary administracyjnej z tytułu przedeklarowania powierzchni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. zaskarżyła decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie - art. 336 ustawy - Kodeks cywilny; - art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 75 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a."); - § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 493 z późn. zm.); - § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. 2023 r. poz. 477 ze zm.) - art. 22, art. 29 ustawy o Planie Strategicznym. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w świetle treści zaskarżonej decyzji jedynym warunkiem odmowy przyznania płatności jest brak tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła, że dostarczyła liczne dowody w postaci aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia 11 września 2008 r., oświadczeń współwłaścicieli, oświadczenia sołtysa wsi Ł. oraz pozyskanych w toku postępowania pism ze Starostwa Powiatowego w Ł., a także Urzędu Miasta Ł.. Organ wszystkie przedstawione dokumenty odrzucił, chociaż w sposób bezsporny potwierdzają współwłasność w opisanych nieruchomościach oraz dzierżawę. Skarżąca stwierdziła, że w ustawie o Planie Strategicznym nie ma jednoznacznej definicji "posiadacza", jednak w praktyce prawo do dopłat, ekoschematów czy innych form wsparcia najczęściej przysługuje rolnikowi faktycznie władającemu gruntem, czyli posiadaczowi (samoistnemu lub zależnemu), który użytkuje grunt rolniczy i prowadzi działalność rolną. Oceniając, czy ktoś jest posiadaczem samoistnym czy zależnym, należy zbadać zewnętrzne okoliczności i sposób korzystania z gruntu. Przy rozpatrywaniu wniosku o płatność można badać, czy wnioskodawca rzeczywiście włada gruntem jak właściciel lub dzierżawca, niezależnie od tytułu prawnego. Pomaga to uniknąć sytuacji, w której ktoś zgłasza grunty, których realnie nie użytkuje. Dla celów ustawy o Planie Strategicznym, zwłaszcza w kontekście wnioskowania o wsparcie (np. dopłaty bezpośrednie), faktyczne władanie gruntem rolnym (czyli posiadanie - samoistne lub zależne) może mieć większe znaczenie niż formalny tytuł prawny. W sprawie zostało potwierdzone, że skarżąca jest użytkownikiem części działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Wskazuje na to zarówno przeprowadzona kontrola na miejscu w dniu 6 września 2024 r., jak również oświadczenie sołtysia wsi Ł. oraz oświadczenia licznych współwłaścicieli, którzy oddali swoje udziały w dzierżawę. Skarżąca zwróciła również uwagę, że jest użytkownikiem tych nieruchomości od 2008 roku. Od kiedy stała się współwłaścicielem, ubiega się corocznie o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie wykluczenia z płatności zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2024 działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organy, w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej wniosku i kontroli krzyżowej oraz zgromadzone dokumenty uznały, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] wchodziły w skład Wspólnoty Gruntowej "[...]" a skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do tych działek. Powyższe ustalenia spowodowały wykluczenie z płatności działki rolnej AO o pow. 10,46 ha, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą kukurydza, działki rolnej E o pow. 2,66 ha, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, działki rolnej I o pow. 0,67 ha, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ, działki rolnej S (o pow. 1,16 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z uprawą TUZ. Skarżąca stoi na stanowisku, że wykazała, że jest współwłaścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] złożyła na tę okoliczność akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia 11 września 2008 r. oraz oświadczenie sołtysa wsi Ł. i oświadczenia współwłaścicieli gruntów Wspólnoty Gruntowej "[...]" o wyrażeniu zgody na użytkowanie działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać organowi, a stanowisko skarżącej uznać za wadliwe. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Według art. 23 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, w przypadku, gdy grunt lub zwierzę jest przedmiotem współposiadania przez okres, w jakim posiadanie tego gruntu lub tego zwierzęcia jest warunkiem przyznania danej pomocy, pomoc ta przysługuje temu współposiadaczowi, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę na piśmie. Ta zgoda nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy. W myśl zaś ust. 3 art. 23 ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest własność gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a ten grunt stanowi przedmiot współwłasności, pomoc przysługuje temu współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie. Zgodę, o której mowa w ust. 2 i 3, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy (art. 23 ust. 4). Wymaga wyjaśnienia w tym miejscu, że przepis art. 22 ustawy o Planie Strategicznym odmiennie reguluje warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 18 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022, poz. 1775), uchylonej z dniem 15 marca 2023 r. W dotychczasowej regulacji warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym różnice te nie występują. Wprowadzając ograniczenie w art. 22 powołanej ustawy przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (por. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 oraz zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie III SA/Po 41/25). Zgodzić się zatem należy w pełni z organem, że w przypadku gruntu nie jest już wystarczające władanie (użytkowanie, posiadanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym. Co więcej, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w przypadku wielości podmiotów, którym przysługuje prawo do gruntu oraz w przypadku wielości podmiotów będących posiadaczami gruntu, pomoc przysługuje temu z nich, co do którego pozostali wyrazili zgodę na piśmie. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i [...], które skarżąca wskazała we wniosku o przyznanie płatności ONW, stanowią wspólnotę gruntową – Wspólnotę Gruntową "[...]", w której skarżąca ma udział wynoszący [...] (uproszczony wypis z rejestru gruntów k. 222 akt adm., akt notarialny repertorium A nr [...] – k. 199 akt adm.). Instytucja wspólnot gruntowych uregulowana jest w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1454). Przepis art. 1 tej ustawy określa, jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Byt wspólnoty gruntowej nadaje im wymieniona ustawa, regulująca szczególny rodzaj wspólności rządzącej się własnymi prawami, której przedmiotem są określone w niej nieruchomości. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nadaje wspólnocie gruntowej szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów prawa cywilnego o współwłasności. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne (vide pkt 3.6 [w]: Stanisław Rudnicki "Własność nieruchomości", System Informacji Prawnej LEX, oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, OSNC 1969/5/90, LEX nr 836 oraz z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69, OSNC 1970/10/173, LEX nr 1066). W świetle art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, grunty wspólnoty mają służyć zaspokojeniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnocie. Już sama nazwa ustawy wskazuje, że zasadniczym jej celem jest racjonalne zagospodarowanie wszystkich gruntów podlegających wspólnemu władaniu mieszkańców. Stąd też ustawa kładzie nacisk na zagospodarowanie wspólnot i sformalizowanie zarządu nad nimi (por. powołane wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68 oraz z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68). Dla realizacji tych celów ustawa przewiduje zagospodarowanie wspólnot gruntowych w sposób w niej określony (art. 13 ustawy) oraz nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały uprawnionych do udziału we wspólnocie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten tworzy spółkę przymusową, nadaje jej statut oraz wyznacza organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 25 ust. 1 ustawy). Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki (art. 25 ust. 2 ustawy). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1). Statut spółki powinien określać: 1) nazwę i siedzibę spółki oraz przedmiot jej działalności; 2) prawa i obowiązki członków spółki; 3) organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania; 3a) rodzaje czynności prawnych dokonywanych przez spółkę, których podjęcie wymaga uchwały zebrania członków; 3b) warunki reprezentowania spółki oraz zaciągania zobowiązań majątkowych; 4) warunki dopuszczenia do spółki posiadaczy gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej; 5) warunki dopuszczenia do użytkowania gruntów i urządzeń spółki osób niebędących członkami spółki; 6) podział dochodów i strat; 7) sposób rozwiązywania i likwidacji spółki. Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Ponadto członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art. 16 ust. 1 i 2). Na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Zarazem ustawa wyłącza możliwość podziału wspólnot gruntowych pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 5 ust. 1 ustawy), dopuszczając podział wspólnoty gruntowej wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie (art. 5 ust. 2). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 29 VI 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu spółki powołanej do zarządu wspólnoty i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Wynika to z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej (vide Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69). Mając na względzie przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uznać należy, że wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części, co oznacza, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej. Tylko spółka, a nie jej udziałowiec może działać na zewnątrz np. co do wydobycia od nieuprawnionej osoby działki gruntu stanowiącej część wspólnoty gruntowej, gdyż ze względu na specyfikę tej wspólnoty udziałowcowi nie przysługuje na wzór współwłaściciela legitymacja do wytoczenia powództwa windykacyjnego co do rzeczy stanowiącej przedmiot wspólnoty, tak samo również w stosunkach wewnętrznych spółki jej członek nie może się powoływać na swe uprawnienia jako współwłaściciela w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu spółki powołanej do zarządu wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Wynika to z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej (vide Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II GSK 4159/16). Z ustawy wynika, że cechą korzystania z gruntów wspólnoty jest korzystanie wspólne, a nie odrębnie przez osoby uprawnione. Zatem, jeśli osoba uprawniona do udziału we wspólnocie chce prowadzić na gruntach wspólnoty działalność rolniczą wyłącznie we własnym imieniu i na swoją rzecz, w obecnie obowiązującym stanie prawnym powinna uzyskać w tym celu zgodę wspólnoty. Jak już wyżej zostało wspomniane, ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. W sytuacji zatem, gdy jest utworzona taka spółka, osoba uprawniona do udziału we wspólnocie, która chce prowadzić na gruntach wspólnoty działalność rolniczą wyłącznie we własnym imieniu i na swoją rzecz i w związku z tym ubiegać się o płatności, do uzyskania których niezbędny jest obecnie tytuł prawny do gruntu i zgoda pozostałych współuprawnionych i współposiadaczy, powinna stosownie do powołanych wyżej przepisów art. 22 i art. 23 ustawy o Planie Strategicznym uzyskać zgodę spółki. Uznać należy, że w przeciwnym wypadku wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Jeszcze raz podkreślić należy, że treść art. 5 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazuje, iż wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części, co oznacza, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie użytkowanych przez nich nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej, bowiem posiadaczem jest zawsze w tym przypadku wspólnota (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II GSK 4159/16). Z ustaleń organu wynika, że dla Wspólnoty Gruntowej "[...]" nie została utworzona spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła zgody wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie, których według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów (k. 213-233 akt adm.) jest 180, a jednym z nich jest Skarb Państwa. Przy tym w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, wpisy w rejestrze gruntów nie są w pełni aktualne. Tymczasem skarżąca w odpowiedzi na wezwanie do przedstawienia tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] złożyła 6 dokumentów obejmujących łącznie zgody kilkudziesięciu mieszkańców wsi Ł., jako uprawnionych do udziałów we Wspólnocie Gruntowej "[...]", na użytkowanie działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżąca złożyła również akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia 11 września 2008 r., z którego wynika, że na mocy umowy darowizny skarżącej został przekazany udział wynoszący [...] części we wspólnocie gruntowej "[...]", stanowiącej m.in działki nr [...] i [...]. W konsekwencji zgodzić się należy z organem, że wbrew treści przepisów art. 22 i art. 23 ust. 3-4 ustawy o Planie Strategicznym skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do wyżej wymienionych działek. Następstwem braku udokumentowania tytułu prawnego było zaś wykluczenie tego obszaru z płatności. Łączna powierzchnia wykluczona z powodu braku tytułu prawnego wynosiła 14,95 ha Wobec wykluczenia z płatności powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na spornych działkach ewidencyjnych do płatności ONW, skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności. W świetle art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm., dalej jako "ustawa o Planie Strategicznym") oraz § 2 rozporządzenia ONW, wydanego na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych będących w jego posiadaniu: - położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej co najmniej 1 ha i nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz - jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów równoważności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". - jeżeli prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; - jeżeli łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Stosownie do § 7 rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik równocześnie ubiega się o przyznanie pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów, to we wniosku o przyznanie płatności ONW nie musi deklarować działek rolnych, w odniesieniu do których ubiega się o przyznanie płatności ONW, a działki rolne zadeklarowane do podstawowego wsparcia dochodów i położone na obszarach ONW uznaje się za zadeklarowane do płatności ONW. Płatność ONW, zgodnie ze wskazanym już wyżej art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, przysługuje do powierzchni użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika na podstawie tytułu prawnego w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności wynoszącej nie więcej niż 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności wynoszącej więcej niż 25 ha i nie więcej niż 50 ha oraz 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności wynoszącej powyżej 50 ha i nie więcej niż 75 ha. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW, kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę użytki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe - w kolejności od najwyższej do najniższej. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wynosiła 42,68 ha, zaś powierzchnia stwierdzona - 27,71 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił różnicę powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w przypadku płatności ONW (14,95 ha wykluczono z powodu braku tytułu prawnego, zaś 0,02 ha wykluczono z powodu wykroczenia poza maksymalny kwalifikowalny obszar – MKO) oraz wskazał podstawy prawne i przyczyny odmowy przyznania tej płatności oraz nałożenia kary administracyjnej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 54,02% (14,97 ha/27,71 ha), Zatem zasadnie organ odmówił przyznania płatności i nałożył karę pieniężną. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW, w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności: 1) powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów; 2) wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, z tym że stawkę danej płatności, o której mowa w tych przepisach, stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW. W myśl zaś § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, odmawia się przyznania płatności. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, wysokość kary stanowi iloczyn stawki danej płatności obszarowej oraz powierzchni stanowiącej różnicę między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie tej płatności, a powierzchnią obszaru zatwierdzonego do tej płatności (§ 45 ust. 3). W okolicznościach sprawy kara pieniężna została nałożona w wysokości 2 124,62 zł. Organ wskazał podstawę prawną i sposób wyliczenia wartości nałożonej kary administracyjnej. Skarżąca tych wyliczeń nie kwestionowała. Nie budzą też one wątpliwości Sądu. W ocenie Sądu, organy w niniejszej prawidłowo zastosowały i w sposób jasny przedstawiły przepisy, na których oparły swoje rozstrzygnięcie wskazując przy tym powierzchnię wykluczeń. W związku z tym brak podstaw do uznania podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł być uwzględniony. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, także w postaci dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Sama w sobie okoliczność, że ocena materiału dowodowego w zakresie spełniania przesłanki posiadania gruntu na podstawie tytułu prawnego została przez organy dokonana w sposób odmienny aniżeli tego oczekiwała skarżąca, nie może przesądzać o skuteczności zarzutu dokonania nieprawidłowej oceny i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i rozważył materiał dowodowy. Dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Poczynione na ich podstawie wnioski organu są spójne i logiczne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). oddalił skargę.