III SA/Lu 50/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Ostrowska Protokolant: Referent Paulina Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 12 listopada 2025 r. w sprawie odmowy dopuszczenia Związku [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Stan sprawy przedstawia się następująco. Związek [...] (dalej jako skarżący lub Związek) zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego w Lublinie (dalej: organ I instancji) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek przewoźnika C. Spółka jawna w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej L. - W. - N. D. M.. Skarżący wskazał, że jest organizacją społeczną, a zgodnie z § 4 ust. 2 Statutu jego celem jest m.in. prowadzenie działań na rzecz poprawy szeroko rozumianego bezpieczeństwa zarówno w obrocie handlowym, jak też w przewozach i ruchu drogowym oraz poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Powyższe cele Związek realizuje m.in. poprzez udział w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych i sądowych w indywidulanych sprawach, mających istotne znaczenie dla ogółu członków Związku i interesu społecznego. Organ I instancji postanowieniem z 8 lipca 2025 r. odmówił dopuszczenia Związku, jako organizacji społecznej, do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odwołując się do regulacji art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) organ I instancji uznał, że Związek nie działałby w interesie społecznym, lecz w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec spółki C. tj. w interesie samych członków Związku, którymi są przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób i towarów. Marszałek Województwa podniósł, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z 12 listopada 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji podkreśliło, że w świetle regulacji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, może nastąpić w przypadku spełnienia łącznie trzech podstawowych przesłanek. Po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi oraz po trzecie udział organizacji społecznej jest uzasadniony interesem społecznym. W ocenie Kolegium, pomimo że Związek wykazał istnienie dwóch pierwszych przesłanek, to jednak za udziałem wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Organ zauważył, że członkiem Związku jest inny przewoźnik realizujący transport osobowy na trasie z L. do W., który stanowi bezpośrednią konkurencję dla spółki C. sp. j. Wobec powyższego Związek reprezentuje przede wszystkim partykularne interesy swoich członków (przewoźników). Związek wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając: 1. naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną interpretację i błędne zastosowanie w części dotyczącej przesłanki interesu społecznego, polegające na przyjęciu, że skarżący nie działa w interesie społecznym, ponieważ jego członkami są przewoźnicy, w tym konkurencyjni wobec C. sp. j., którzy działaliby w postępowaniu we własnym interesie, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że brak jest przesłanki w postaci interesu społecznego, pomimo istnienia obiektywnie takiego interesu; 2. jednoznaczne i nieuzasadnione żadnymi przesłankami merytorycznymi przyjęcie, że członkowie Związku są żywotnie zainteresowani odmową wydania zezwolenia odrębnemu od nich przewoźnikowi. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Związek podnosił, że jego udział w sprawie uzasadniony jest interesem społecznym, tj. interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, co do której procedowane jest udzielenie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego, w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania zasad zdrowej oraz uczciwej konkurencji. Związek zarzucił, że organy nie uzasadniły, dlaczego skarżący miałby reprezentować w postępowaniu swój partykularny interes. Statutowym celem każdego stowarzyszenia, związku pracodawców czy innej organizacji społecznej, jest reprezentowanie siebie, czy swoich członków. Gdyby zatem przyjąć, że cel taki determinowałby jednocześnie brak możliwości udziału takiej organizacji społecznej w postępowaniu to istnienie art. 31 k.p.a. pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Skarżący odwołując się do orzecznictwa podniósł, że niedopuszczalna jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej. Skoro ustawodawca przewiduje, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu na prawach strony, to domniemanie z góry złych intencji wnioskującej o dopuszczenie organizacji, jest sprzeczne z tym przepisem. Skarżący podkreślił, że nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją. W tym zakresie skarżący podzielił argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1500/16. Związek podkreślił, że dysponuje wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz przedmiotem postępowania, do którego żądał dopuszczenia. W jego ocenie, udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem, a nie jedynie partykularnym interesom członków. Ponadto nie będąc dopuszczonym do udziału w postępowaniu, nie ma dostępu do akt sprawy, a zatem nie może formułować merytorycznych, odnoszących się do tego konkretnego postępowania szczegółowych twierdzeń i wniosków. Możliwość taką uzyska dopiero po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu i tym samym, po uzyskaniu wiedzy o treści wniosku o udzielenie zezwolenia oraz innych czynnościach, które zostały podjęte w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i potrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Tym samym w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania. Po drugie żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz po trzecie za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Organ odwoławczy uznał, że Związek spełnia dwie pierwsze przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sporne jest natomiast spełnienie przez Związek trzeciej przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego. Zauważyć bowiem należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną tu literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym, organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II OSK 122/11, II OSK 264/07 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy Związek wskazał jedynie, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym, czyli interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowana jest zmiana zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania zasad zdrowej i uczciwej konkurencji. Nie wyjaśnił na czym konkretnie polegać ma "bezpieczeństwo ruchu drogowego i zasady uczciwej konkurencji" w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym dostrzega zagrożenie dla interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej, której dotyczy zmiana zezwolenia może nieść dokonanie takiej zmiany. Organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, powinna precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i jednocześnie z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tegoż konkretnego postępowania, w celu sprawowania dodatkowej kontroli społecznej. W ocenie sądu skarżący tym obowiązkom nie sprostał. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2023 r. w sprawie II GSK 347/20 wyjaśnił, że nie jest wykazaniem interesu społecznego sytuacja, w której organizacja społeczna twierdzi, że jak już uzyska dostęp, zapozna się z aktami sprawy, to będzie mogła zając merytoryczne stanowisko w sprawie. Tego rodzaju argumentacja nie uzasadnia działania w ramach wymaganego interesu społecznego. Oczywiście, nie mając dostępu do akt trudno oczekiwać, aby już na etapie ubiegania się o dopuszczenie do udziału w sprawie dany podmiot zaprezentował kompletne stanowisko i plan działania w postępowaniu. Niemniej jednak co najmniej oczekiwać należałoby, że organizacja na tyle sprecyzuje swoje stanowisko względem przedmiotu postępowania, że szala ocen przechyli się na stronę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jak wskazuje się w orzecznictwie organ administracji publicznej jest obowiązany również w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jakkolwiek jednak doniosły byłby interes organizacji społecznej ze względu, na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (por. wyrok NSA sygn. II GSK 588/14 – CBOSA). Raz jeszcze należy podkreślić, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejne obciążenie, tak dla organu jak i przede wszystkim stron. Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, Związek nie wykazał w istocie, poza powołaniem się na ogólnikowe twierdzenia (interes pasażerów, bezpieczeństwo ruchu drogowego, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji), że za dopuszczeniem do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe Związku, ale i interes społeczny, to brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Należy również podkreślić, że wprawdzie statut przewiduje, iż Związek jest organizacją działającą na rzecz i w interesie społecznym (§ 3 ust. 2a in fine), to jednak w pierwszej kolejności działa na rzecz i w interesie jego członków. Związek jest bowiem osobą prawną utworzoną na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2025 r., poz. 423), a jak stanowi art. 5 – podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego. Wobec tego nie można zarzucić organom, że oceniając argumentację Związku i biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego uznały, że w istocie żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie ma na celu nie ochronę interesu społecznego, ale właśnie interesu podmiotów zrzeszonych w Związku. Jedynie ubocznie można wskazać, że organizacja społeczna, której żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu zostały uznane za bezzasadne prawomocnym (ostatecznym) postanowieniem organu administracji publicznej, a także organizacja społeczna, która nie zwracała się do organu z takimi żądaniami, mogą przedstawić organowi administracji publicznej za jego zgodą swój pogląd w sprawie wyrażony w uchwale lub oświadczeniu ich organów statutowych. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby Związek swoje stanowisko w konkretnej sprawie dotyczącej innego podmiotu prezentował na podstawie art. 31 § 5 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), oddalił skargę.