III SA/Lu 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024 oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 14 listopada 2025 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chełmie z dnia 20 sierpnia 2025 r., nr [...] w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Skarżący K. O. w dniu 28 czerwca 2024 r. za pomocą aplikacji eWniosekPlus złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Chełmie wniosek o przyznanie płatności na rok 2024. W złożonym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,38 ha. Decyzją z dnia 6 marca 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2024 w łącznej wysokości 350,84 zł, w tym: płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 350,84 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 50,12 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Po rozpatrzeniu odwołania K. O., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 18 lipca 2025 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie decyzją z dnia 20 sierpnia 2025 r. odmówił przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. K. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 14 listopada 2025 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w złożonym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,38 ha. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola administracyjna wniosku skarżącego w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie l. , powiat c. , gmina S., obręb S. D.. Stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) na przedmiotowej działce wynosi 2,0367 ha. Stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji następujących działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...]: działki rolnej B (o pow. deklarowanej 0,19 ha), działki rolnej C (o pow. deklarowanej 0,24 ha), działki rolnej D (o pow. deklarowanej 1,48 ha), działki rolnej E (o pow. deklarowanej 0,34 ha). Działka rolna B położona na działce ewidencyjnej nr [...] została zadeklarowana na powierzchni 0,19 ha, a stwierdzono powierzchnię 0,14 ha, działka rolna C położona na działce ewidencyjnej nr [...] została zadeklarowana na powierzchni 0,24 ha, a stwierdzono powierzchnię 0,20 ha, działka rolna D położona na działce ewidencyjnej nr [...] została zadeklarowana na powierzchni 1,48 ha, a stwierdzono powierzchnię 1,47 ha, działka rolna E położona na działce ewidencyjnej nr [...] została zadeklarowana na powierzchni 0,34 ha, a stwierdzono powierzchnię 0,06 ha. Stwierdzona powierzchnia działki rolnej E – 0,06 ha nie spełniała definicji działki rolnej wskazanej w art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Wobec tego, że nie został spełniony dla działki E podstawowy wymóg kwalifikujący ją jako działkę rolną do płatności, wykluczono z płatności całą działkę rolną E, tj. 0,34 ha. W konsekwencji łączna zadeklarowana powierzchnia działek rolnych wynosiła 2,38 ha, a powierzchnia stwierdzona przez organ pierwszej instancji wyniosła 1,94 ha (wykluczono z płatności 0,44 ha). W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) Wydział ds. GIS Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 11 lipca 2025 r. informację na temat wartości MKO, z której wynikało, że dla działki ewidencyjnej nr [...] MKO JPO wynosi 2,0367 ha. Powierzchnia MKO dla przedmiotowej działki została określona na podstawie ORTO_2024 (data zdjęcia: 7 lipca 2024 r.) oraz przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach od 1-4 lipca 2025 r. Organ drugiej instancji wskazał, że ponownie oceniając dostępne dane GIS, tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie, po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie są prawidłowe. Organ odwoławczy podniósł, że w przypadku płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I skarżący we wniosku wskazał powierzchnię 2,38 ha. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wynosiła 2,38 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wynosiła 1,94 ha. Powyższe wynikało ze zmniejszenia powierzchni działek rolnych: B o 0,05 ha, C o 0,04 ha, D o 0,01 ha oraz E o 0,34 ha. Łączna powierzchnia zmniejszenia wyniosła 0,44 ha. Organ drugiej instancji wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% i stanowi nie więcej niż 50%, wówczas odmawia się tej płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosiła 22,68% (0,44 ha : 1,94 ha x 100). Z tej przyczyny odmówiono przyznania płatności. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że dane będące w posiadaniu ARiMR - baza LPIS pozwalają na prawidłowy i dokładny pomiar powierzchni działek ewidencyjnych oraz działek rolnych zgłoszonych przez stronę do uzyskania płatności, a tym samym umożliwiają w prawidłowy sposób zweryfikowanie kryteriów kwalifikowalności działek. Organ zwrócił uwagę, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia MKO, różni się zarówno od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków, jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja). Powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). Działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna zaś to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. W tym kontekście nie ma znaczenia przedstawiony przez skarżącego dowód w postaci map geodezyjnych i wypisów z rejestru gruntów działek ewidencyjnych. Organ drugiej instancji zauważył, że maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji dziatek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że powierzchnia MKO dla przedmiotowej działki została określona na podstawie ORTO_2024 (data zdjęcia: 7 lipca 2024 r.) oraz przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 1-4 lipca 2025 r. K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z dnia 14 listopada 2025 r. W treści skargi skarżący podniósł między innymi, że organ ustalił powierzchnię MKO na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 1-4 lipca 2025 r. Kontrola ta dotyczyła wniosku o przyznanie płatności na rok 2025 i nie może stanowić podstawy określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w sprawie przyznania płatności za rok 2024. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący dodatkowo swoje stanowisko przestawił w pismach z dnia 30 stycznia 2026 r. oraz z dnia 14 kwietnia 206 r., do których dołączył szereg załączników, w tym dotyczących postępowania o przyznanie płatności na rok 2025. Skarżący wskazał między innymi, że płatność ONW przyznana na mocy decyzji z dnia 6 marca 2025 r. została skarżącemu wypłacona w dniach 24 listopada 2024 r. – zaliczkowo kwota 307,34 zł oraz następnie w dniu 21 marca 2025 r. – kwota 43,50 zł, co potwierdzają złożone wydruki poleceń przelewu. Ponadto skarżący podniósł, że zmniejszenie wynikało stąd, iż nie było w systemie informatycznym nałożonej warstwy trwałe użytki zielone (TUZ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie odmowy przyznania K. O. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym jest czy organy prawidłowo ustaliły obszar działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności, tj. maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 skarżący ubiegał się o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów (PWD) i płatności redystrybucyjnej (RED), uzupełniającej płatności podstawowej (UPP) i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do działek rolnych A, B, C, D, E, położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Łącznie zadeklarowana powierzchnia działek rolnych wynosiła 2,38 ha. Organy, w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej, stwierdziły nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych B, C, D, E. Powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła 1,94 ha. Mając na względzie wielkość różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją odmówiono przyznania skarżącemu płatności ONW. Materialnoprawne przesłanki przyznawania płatności ONW na rok 2024 określone zostały w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm., dalej jako "ustawa" lub "ustawa o Planie Strategicznym") oraz w wydanym na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 483 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie ONW"). Na mocy art. 20 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, w drodze decyzji jest przyznawana pomoc w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia 2021/2115. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio (art. 45 ust. 2 ustawy). Z przepisów art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Planie Strategicznym wynika, że płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha (pkt 2), nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (pkt 3). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW, w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności, powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów; W myśl zaś przepisu § 7 rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik ubiega się równocześnie o przyznanie płatności ONW i podstawowego wsparcia dochodów, uznaje się, że użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów położone na obszarach ONW są również zadeklarowane do płatności ONW. Na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. 2023 r. poz. 477 z późn. zm.). Rozporządzenie z dnia 10 marca 2023 r. stanowi w § 1 ust. 1, że za grunty stanowiące kwalifikujący się hektar, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 1, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2115"), uznaje się: użytki rolne danego gospodarstwa, które w trakcie roku kalendarzowego, na który wnioskuje się o płatności bezpośrednie, są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. Jak stanowi przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym, przy przyznawaniu pomocy uznaje się, że rolnik prowadzi działalność rolniczą, jeżeli prowadzi działalność polegającą na: - wytwarzaniu produktów rolnych przez hodowlę lub chów zwierząt do celów gospodarskich lub uprawę lub hodowlę roślin, gdzie produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), z wyjątkiem produktów rybołówstwa, a także uprawie bawełny i zagajników o krótkiej rotacji lub - utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego. Dodać należy, że na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023 r. poz. 461, ze zm.). Jak stanowi § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, użytki rolne uznaje się za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, jeżeli: 1) został na nich przeprowadzony co najmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności - w przypadku gruntów ornych i trwałych użytków zielonych, 2) zostały na nich przeprowadzone co najmniej dwa zabiegi agrotechniczne, w tym jeden mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności i drugi mający na celu usunięcie obumarłych drzew lub gałęzi, lub cięcie sanitarne suchych i zasychających gałęzi - w przypadku sadów - w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym (...). W ocenie Sądu, mając na względzie przywołane wyżej przepisy, wbrew zarzutom skarżącego organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności ONW na rok 2024. Powierzchnię MKO dla działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS oraz na podstawie informacji na temat wartości MKO z dnia 11 lipca 2025 r., wydanej przez Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Z informacji tej wynika, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego KOMISJI (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12) dla działki nr [...] wynosi 2,0367 ha. W informacji podano, że powierzchnia MKO dla wskazanej działki została określona na podstawie ORTO_2024 (data zdjęcia z dnia 7 lipca 2024 r.) oraz przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 1-4 lipca 2025 r. W świetle przytoczonej treści informacji, wbrew zarzutom skargi, wyniki z kontroli przeprowadzonej w dniach 1-4 lipca 2025 r. nie stanowiły kluczowych danych do ustalenia MKO dla działki nr [...] na potrzeby przyznania płatności ONW na rok 2024. Z informacji wynika, że w pierwszym rzędzie podstawę określenia powierzchni MKO dla przedmiotowej działki stanowiły dane uzyskane z ortofotomapy z 2024 r., w szczególności zdjęcia z dnia 7 lipca 2024 r. Można jedynie zauważyć, że jak wynika z odpowiedzi Kierownika Biura Kontroli na Miejscu na uwagi skarżącego zgłoszone do ustaleń z kontroli przeprowadzonej w 2025 r. oraz z raportu z tej kontroli, na obszarze deklarowanych na rok 2025 działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono między innymi wieloletnie tereny nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami i krzewami, które nie kwalifikują się do płatności, a na terenie działek deklarowanych jako sady stwierdzono brak wymaganych zabiegów przynajmniej w bieżącym oraz poprzednim roku wegetacyjnym. Podkreślić jeszcze raz należy, że w niniejszej sprawie ustalenie powierzchni kwalifikujących się do płatności dokonane zostało poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. W oparciu o posiadane bazy danych organy ustaliły maksymalny kwalifikowalny obszar na rok 2024, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2025 r., poz. 865 z późn zm.) Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem". Stosownie do art. 4 pkt 3a powołanej ustawy, w skład systemu wchodzi między innymi system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2116". W myśl art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. Stosownie do art. 68 ust. 2 rozporządzenia 2021/2116, państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych: a) jednoznacznie identyfikował każdą działkę rolną i jednostki gruntów nierolniczych, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w tytule III rozporządzenia (UE) 2021/2115; b) zawierał aktualne wartości dotyczące obszarów, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w art. 65 ust. 2; c) umożliwiał prawidłową lokalizację działek rolnych i gruntów nierolniczych, w odniesieniu do których występuje się z wnioskiem o płatność. Z powyższych regulacji wprost zatem wynika, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności - por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1229/15 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powierzchnia kwalifikująca się do płatności w okolicznościach niniejszej sprawy została ustalona w ramach kontroli administracyjnej wniosku, właśnie w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia 2021/2116. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 9a ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię: a) maksymalnego kwalifikującego się obszaru, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. UE L 183 z 08.07.2022, str. 12), zwanego dalej "rozporządzeniem 2022/1172", b) użytków rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 7 lit. b rozporządzenia 2022/1172, c) elementów krajobrazu, o których mowa w art. 2 ust. 7 lit. e rozporządzenia 2022/1172, oraz elementów krajobrazu utworzonych zgodnie z art. 31 ust. 1a rozporządzenia 2021/2115, d) działek rolnych i jednostek gruntów nierolniczych; 1a) informacje wymienione w art. 2 ust. 7 lit. d, f oraz g rozporządzenia 2022/1172; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie zaś do art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2023 r., do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli, o których mowa w rozporządzeniu 2022/1172 i rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz. Urz. UE L 183 z 08.07.2022, str. 23) oraz w przepisach ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Podkreślenia też wymaga, że zdjęcia z ortofotomapy mają kluczowe znaczenie w sprawie przyznawania płatności, bowiem odzwierciedlają lokalizację oraz stan działek na rok, w którym skarżący ubiegał się o przedmiotowe płatności. Ortofotomapa cyfrowa obejmuje zdjęcia lotnicze lub satelitarne powierzchni ziemi, przetworzone do postaci metrycznej. Ortofotomapa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy zobowiązane są do ustalania powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w oparciu system LPIS, który umożliwia stosowanie jednolitych standardów. Należy podkreślić, że rzeczywiste powierzchnie działek rolnych, które należy podać we wniosku, nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytków gruntowych, uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków. Badanie zgodności wskazanych we wniosku powierzchni działek rolnych następuje poprzez kontrolę administracyjną, która może, ale nie musi być uzupełniona o kontrolę na miejscu. Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze, jako powierzchnie wyłączone z płatności. Powyższy sposób postępowania i w konsekwencji reguły oceny znajdują uzasadnienie w powołanych wyżej obowiązujących przepisach prawa. Ustalenie powierzchni działek poprzez kontrolę administracyjną polega na wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona działalność rolnicza (uprawa). W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności i te okoliczności prawidłowo zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy ocenie wniosku skarżącego. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1229/15). Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji i trafnie również zauważył, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne oraz, że organ posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pismem z dnia 28 marca 2025 r. zwrócił się do Wydziału GIS Biura Kontroli na Miejscu o ustalenie powierzchni MKO dla działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S. D. dla wniosków z kampanii 2024 r. Udzielona w odpowiedzi informacja dotycząca maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na działce ewidencyjnej nr [...] jednoznacznie wskazuje, że obszar ten wynosi 2,0367 ha. Wymaga również podkreślenia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny dostępnych danych GIS, tj.: poprawności wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawności wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Wskazana, ponowna analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy potwierdziła prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący w niniejszej sprawie nie przedłożył żadnego wiarygodnego materiału dowodowego, który mógłby podważyć prawidłowe ustalenia organów administracji. Natomiast to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności w myśl powołanych powyżej przepisów prawa. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Stwierdzenie, że działka jest użytkowana rolniczo, a tym samym kwalifikuje się do przyznania płatności (przy założeniu, że działka rolna spełnia pozostałe kryteria), jest wynikiem ustalenia na podstawie przepisów prawa i w oparciu o przewidziane w tych przepisach narzędzia, do których należy system identyfikacji działek rolnych. Wpływu na to, czy grunty rolne spełniają te kryteria, nie ma subiektywne przeświadczenie skarżącego, że na danej działce prowadzi on uprawę (np. sad), tylko z tego względu, że osobiście dokonał nasadzeń drzew owocowych, kilkanaście lat przed złożeniem wniosku o płatność na dany rok. Sposób określenia kryteriów, jakie musi spełniać działka rolna, ujętych w wymienionych powyżej przepisach, czyni zadość ogólnej zasadzie z art. 9 zd. 2 rozporządzenia 2021/2115. Na mocy tego przepisu państwa członkowskie zapewniają, aby interwencje i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o których mowa w art. 13, były kształtowane na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, były spójne z należytym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego i nie powodowały zakłóceń konkurencji. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję trafnie zauważył, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek. Płatności przyznawane są do działek rolnych będących w faktycznym użytkowaniu przez stronę, do powierzchni MKO stwierdzonej w ramach postępowania administracyjnego, które w okolicznościach sprawy zostało wszczęte wnioskiem na rok 2024. Wnioskodawca zobowiązany był do deklarowania w złożonym wniosku działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wynosiła 2,38 ha, zaś powierzchnia stwierdzona – 1,94 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił różnicę powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w przypadku płatności ONW (wynikała ona ze zmniejszenia powierzchni działki rolnej B o 0,05 ha, działki rolnej C o 0,04 ha, działki rolnej D o 0,01 ha oraz działki rolnej E o 0,34 ha) oraz wskazał podstawy prawne i przyczyny odmowy przyznania tej płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 22,68%. Zatem zasadnie organ odmówił przyznania płatności na podstawie § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 482 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi więcej niż 20% i nie więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, odmawia się przyznania płatności. Skoro z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, znajdujących podstawę w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że stwierdzona w toku kontroli na zadeklarowanych działkach: B, C, D, E powierzchnia użytkowana rolniczo (kwalifikowalna) była mniejsza niż deklarowana we wniosku na 2024 r., to należało uznać zaskarżoną decyzję za prawidłową. Zaznaczyć należy, że to wnioskodawca sam określa treść swojego żądania i ponosi odpowiedzialność za merytoryczną jego treść. Nadto, każdy beneficjent decydując się na skorzystanie z prawa do płatności zobowiązany jest postępować zgodnie z normatywnymi obowiązkami oraz liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swoich zaniechań. Zarówno beneficjent jak i organ związani są przepisami prawa mającymi zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Sądu organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i rozważył materiał dowodowy. Dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Poczynione na ich podstawie wnioski organu są spójne i logiczne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia. Za całkowicie chybione i nie mające związku z rozpoznawaną sprawą należy uznać przedstawione w pismach skarżącego zarzuty i obszerne rozważania dotyczące promieniowania elektromagnetycznego na działce skarżącego, powodującego problemy zdrowotne. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie może też podważyć przedstawiona przez skarżącego kopia raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2012 r., a zatem na dwanaście lat przed złożeniem wniosku rozstrzygniętego decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. W sprawie niniejszej istotna jest bowiem wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na działce ewidencyjnej nr [...] na rok 2024. Chybiony jest również argument dotyczący warstwy TUZ, gdyż w okolicznościach sprawy skarżący nie ubiegał się o płatności wieloletnie. W związku z tym w informacji z Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu z dnia 11 lipca 2025 r. wskazana została jedna wartość MKO, wynosząca 2,0367 ha, bez wyodrębnienia MKO dla trwałych użytków zielonych. Także faktyczne dokonanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji płatności na rachunek skarżącego nie ma wpływu na ocenę tej decyzji, która pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) oddalił skargę.