III SA/Lu 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. O., P. R. i S. W. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia; II. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego solidarnie na rzecz A. O., P. R. i S. W. kwotę 1211 zł (tysiąc dwieście jedenaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. III SA/Lu 45/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2021 r. (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji") w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniach 15 - 17 stycznia 2021 r. oraz 19 - 23 stycznia 2021 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Janowie Lubelskim przeprowadzali kontrolę w O. w C., należącym do P. R., A. O. oraz S. W. (dalej jako "skarżący") - wspólników spółki cywilnej "S. " z siedzibą w B. . Zakres kontroli obejmował ocenę działalności i postępowania w obiekcie w związku z sytuacją epidemiologiczną na terenie kraju wywołaną zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Decyzją z dnia 23 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Janowie Lubelskim (dalej jako "organ I instancji") wymierzył skarżącym karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego w § 10 ust. 19, ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 91). Po rozpatrzeniu odwołań, decyzjami z dnia 30 kwietnia 2021 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Od powyższych decyzji A. O., P. R. i S. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwy. Po ich rozpoznaniu wyrokami z dnia 14 września 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 334/21, sygn. akt III SA/Lu 335/21 i sygn. akt III SA/Lu 336/21 uchylił decyzje wydane przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu 30 kwietnia 2021 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Janowie Lubelskim z dnia 23 stycznia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa, na podstawie których organ I instancji wymierzył skarżącym administracyjną karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, tj. naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonej w § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co miało miejsce w dniach od 15 stycznia 2021 r., do dnia 23 stycznia 2021 r., w O. w C. - przestały obowiązywać. W związku z tym brak było podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie wszczęte przez organ I instancji w całości. Na powyższą decyzję A. O., P. R., S. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu w L., zaskarżając rozstrzygnięcie w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w skutek czego błędne uznanie, że § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. były przepisami obowiązującymi; 2) § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zakres tych przepisów obejmował działalność gospodarczą prowadzoną w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r. przez skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy uniknął konieczności rozważania konstytucyjności i zakresu stosowania § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., na podstawie których na skarżących nałożono administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Zdaniem skarżących przepisy powyższego rozporządzenia były niezgodne z prawem (przepisami Konstytucji RP), co powinno prowadzić do uznania, że nigdy nie obowiązywały, co jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r., zgodnie z którym przepisy te pierwotnie obowiązywały, a jedynie następczo utraciły moc. Nawet jednak gdyby obowiązywały i byłyby zgodne z Konstytucją RP, ich zakres nie obejmował działalności prowadzonej przez skarżących, która to kwestia została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że sam kierunek decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. jest dla nich korzystny. Natomiast treść uzasadnienia pozwala uznać, że skarżący dopuścili się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z powodu uchylenia przepisów udało im się uniknąć kary. Taki stan rzeczy narusza dobre imię skarżących. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie III SA/Lu 75/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a wskutek tego błędne uznanie że organ nie był uprawniony do badania konstytucyjności § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., a tym samym "zasadnie uznał, że przepisy rozporządzenia obowiązywały i, konsekwentnie, ich obowiązywanie mogło ustać"; 2. na wypadek uznania niezasadności zarzutu z pkt 1), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., prowadzącą do zaakceptowania prawidłowości ustaleń organu, że zakres tych przepisów obejmował działalność gospodarczą prowadzoną w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r. przez skarżących. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. w sprawie II GSK 2238/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, orzekając jednocześnie w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku ujawniła przede wszystkim zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez dokonanie wadliwej (niepełnej) kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz jej podstawy materialnoprawnej w zakresie § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym od 28 grudnia 2020 r. do 27 lutego 2021 r. (Dz.U. poz. 2316 ze zm.), w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w świetle zgodności z określonymi w skardze kasacyjnej wzorcami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - sąd pierwszej bez szczegółowego oraz odwołującego się do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych uzasadnienia przedstawił jedynie ogólnikowe twierdzenia co do zgodności podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji oraz – co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie – uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia z ww. regulacjami konstytucyjnymi, w tym przede wszystkim z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Brak szczegółowych i należycie umotywowanych rozważań i ocen prawnych kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie skutkuje brakiem odpowiedniego substratu kontroli kasacyjnej, a tym samym przesądza o wadliwości kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie oceny prawnej jej uzasadnienia, które stanowi integralną część rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że – niezależnie od procesowego aspektu uchylenia się przez Sąd Wojewódzki od pełnej i uzasadnionej oceny zasadniczego zarzutu skarżących w zakresie prawidłowości uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji – kwestionowany wyrok został wydany także z naruszeniem prawa materialnego przez wadliwe wykonanie kontroli legalności podstawy materialnoprawnej decyzji organów obu instancji, w tym przede wszystkim w świetle wyrażonej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji oceny prawnej organu odwoławczego, że podstawa materialnoprawna wydania decyzji pierwszej instancji mogła mieć w sprawie zastosowanie, a jedynie z racji jej następczego uchylenia nie podlegała zastosowaniu w drugiej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny i skuteczny okazał się również zarzut błędnej oceny prawnej w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji uznał, że skarżony organ nie miał obowiązku rozważenia, czy przepisy § 10 ust. 19 i 20 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. spełniają kryterium legalności konstytucyjnej. W tym zakresie konkluzje Sądu Wojewódzkiego przez wyrażenie wadliwej oceny pośrednio naruszyły przepisy art. 170 w zw. z art. 153 w zw. z art. 64b ust. 1 p.p.s.a., dokonując błędnej oceny aktualności związania ocenami prawnymi prawomocnego wyroku z dnia 19 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 335/21, wydanego w tożsamej sprawie, jednak w innym składzie (zob. dalsze uwagi poniżej). Naczelny Sąd Administracyjny podsumował, że na uwzględnienie zasługuje zatem zasadniczy z punktu widzenia treści skargi na decyzję organu odwoławczego (została ona zaskarżona jedynie w części obejmującej uzasadnienie) zarzut błędnej oceny jej legalności w zakresie uzasadnienia prawnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Strona skarżąca miała prawo żądania, aby sąd administracyjny przeprowadził pełną oraz weryfikowalną w sądowoadministracyjnym toku instancji ocenę legalności rozważań prawnych przyjętych za podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli strona ta nie kwestionowała prawidłowości jego osnowy. Sąd pierwszej instancji najpierw uchylił się od pełnej oceny legalności konstytucyjnej w zakresie podstawy materialnoprawnej rozstrzygniętej sprawy oraz oceny prawidłowości uzasadnienia prawnego skarżonego organu, wskazując pośrednio, że kwestia ta nie ma już znaczenia, albowiem samo rozstrzygnięcie jest "korzystne" dla strony skarżącej ("ostatecznym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest ani nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, ani wezwanie do jej zapłacenia"), a następnie dodatkowo podniósł, że skoro będące podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji przepisy § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie obowiązywały już w chwili orzekania przez organ odwoławczy (22 grudnia 2021 r.), gdyż zostały one uchylone z dniem 27 lutego 2021 r. na mocy § 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 447 ze zm.), to tym samym przestała być aktualna kwestia nie tylko konstytucyjności samej podstawy wydania decyzji, lecz także i przede wszystkim oceny legalności uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo uchylenie podstawy materialnoprawnej w zakresie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sytuacji braku relewantnej regulacji intertemporalnej nie sprawiło, że podstawa ta przestała być relewantna prawnie dla oceny stanów faktycznych, które zaistniały w okresie jej obowiązywania, jeżeli strona skarżąca, względem której zastosowano korzystniejsze dla niej nowe prawo oraz uchylono nałożoną uprzednio sankcję administracyjną, żąda dokonania oceny legalności twierdzeń oraz ocen prawnych organów, które stwierdziły uprzednio, że strona ta naruszyła prawo, jednak tylko ze względu na zmianę stanu prawnego nałożona w drodze decyzji pierwszej instancji kara pieniężna podlega uchyleniu, a postępowanie umorzeniu. Adresat rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej w razie skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ma prawo do uzyskania oceny legalności uzasadnienia zaskarżonego aktu, nawet jeśli nie kwestionuje jego osnowy, natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego jest w takiej sytuacji dokonanie pełnej i efektywnej kontroli legalności także uzasadnienia prawnego skarżonego organu i – w razie potwierdzenia jego wadliwości – uchylenie zaskarżonego aktu w zakresie jego uzasadnienia oraz zastąpienie wadliwych rozważań organu własnymi ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wydanego wyroku. Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego "przez błędną wykładnię" przepisów § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. "prowadzącą do zaakceptowania prawidłowości ustaleń organu, że zakres tych przepisów obejmował działalność gospodarczą prowadzoną w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r. przez skarżących w formie spółki cywilnej", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jego kontrola kasacyjna na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna, albowiem w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki będzie zobowiązany do powtórzenia kontroli legalności konstytucyjnej przepisów § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz legalności uzasadnienia prawnego organu odwoławczego w zakresie ustalenia prawidłowych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest też założenie, że sąd odwoławczy ma możność dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. T. Ereciński, W sprawie związania Sądu Najwyższego oceną prawną, PiP 1961/8–9, s. 388). Art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., II OSK 2604/18 i przytoczone tam orzecznictwo). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście, jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04). Podkreślić należy, że może dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji swoją treścią prawo narusza. W konsekwencji, zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym tut. sąd jest związany, wyraźnie wyartykułowano, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest w razie potwierdzenia wadliwości uzasadnienia decyzji – uchylenie zaskarżonego aktu w zakresie jego uzasadnienia oraz zastąpienie wadliwych rozważań organu własnymi ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wydanego wyroku. Przechodząc do analizy sprawy, na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach z dnia 21 września 2023r., sygn. akt II GSK 1758/22, z dnia 10 stycznia 2023, sygn. akt II GSK 688/22 oraz z dnia 2 grudnia 2022r., sygn. akt II GSK 517/22. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją tożsamą z tą, która została przedstawiona w powyższych wyrokach. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja – w zakresie uzasadnienia prawnego nie odpowiada prawu z tego powodu, że § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – nie mógł w ogóle stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w § 10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. zakazu działalności polegającej m.in. na [...] (PKD: 93.29.B pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, gdzie indziej niesklasyfikowana) narusza wolność działalności gospodarczej zagwarantowaną wprost postanowieniami Konstytucji RP. Należy podkreślić, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny stanowić jedynie "wykonanie" ustawy i być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do uregulowania w drodze rozporządzenia, jednak nie może dotyczyć to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r. U 7/00). Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. (...) w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że przepis art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) - takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy - art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 19 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Znaczenie przedstawionych uwag odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowania wolności i praw, a w tym wolności działalności gospodarczej, nie może pomijać tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP, a wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika zatem, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej - art. 22 Konstytucji RP. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. Brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne. Ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolności działalności gospodarczej, w stanie epidemii nie mogą zostać całkowicie zawieszone. Oznacza to, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standard konstytucyjny. Prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać całkowicie zawieszone i to aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym. W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej zauważyć również należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw, w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, albowiem należy odnosić również do nich konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych (por. orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95). Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Należy nadto wskazać, że przepis § 10 ust. 19 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i ustanowiony w nim zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, jest przepisem sankcjonowanym w relacji do przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi sankcjonującego przestrzeganie tego zakazu. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu odesłania, przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: (...)", odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli w pkt 2 art. 46b mowa jest tylko o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 19 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowana w sankcjonującym przepisie art. 48a ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy technika prawodawcza odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), i to w istocie wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierającego w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Zakazy i nakazy wynikają zatem nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. stało się w istocie rzeczy aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy. Podkreślić należy, że sama trudność w dobieraniu przez administrację najbardziej skutecznych środków zaradczych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od utrwalonych zasad ogólnych, potwierdzonych w Konstytucji RP, gwarantujących ochronę przed arbitralnością administracji w przypadkach jej ingerencji w prawa i wolności jednostek. W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżących kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu. Należy zauważyć, że art. 193 Konstytucji RP umożliwia każdemu sądowi przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji - od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Mając na uwadze zaprezentowaną powyżej argumentację należy uznać, że decyzja organu odwoławczego, w zakresie w jakim uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne jest prawidłowa, z zastrzeżeniem, że § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. – jako sprzeczny z Konstytucją nie mógł od początku stanowić podstawy prawnej nałożenia na skarżących kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, że sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia – zgodnie z wnioskiem skarżących – niniejsze uzasadnienie wyroku zastępuje uzasadnienie decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu z pkt 2 skargi – należy wyjaśnić, że rozważania w tym zakresie są bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że sąd zakwestionował przede wszystkim legalność samej podstawy prawnej nałożenia na skarżących kary pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzona kwotę – 1.211 zł - składają się wpis w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw – 51 zł (3x17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł (480 zł wynagrodzenie za sprawę III SA/Lu 75/22 oraz 480 zł za sprawę niniejszą).