III SA/Lu 397/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr SKO.41/2965/DR/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. (nr SKO.41/2965/DR/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 kwietnia 2023 r. (nr PD-ZE.4103.81.2023), którą nałożono na M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w L. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 8 lutego 2023 r. Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie przeprowadził kontrolę terenową pasów drogowych. Podczas kontroli dokonano pomiaru powierzchni reklam i dokonano analizy miejsca usytuowania reklam. Wyniki pomiarów przedstawiono w protokole kontroli pasa drogowego z dnia 8 lutego 2023 r. Stwierdzono, że reklamy umieszczone zostały bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. wydaną z wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie nałożono na M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w L. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej: ulicy [...] (działka nr ewid.[...] – obr. [...], ark. [...] w związku z ekspozycją 4 reklam jednostronnych o łącznej powierzchni reklamowej 48,00 m2. Reklamy umieszczone zostały w obrębie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi na ich ekspozycję. Naliczenie kary nastąpiło za stwierdzony i udokumentowany czas ekspozycji reklam, tj. od dnia 8 lutego 2023 r. do dnia 22 lutego 2023 r. (15 dni). Organ I instancji przedstawił sposób obliczania kary i wyznaczył termin na jej uregulowanie. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uwzględniło, bowiem uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy jako przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazał, że kwestią, która w sprawie niniejszej wymaga wyjaśnienia jest ustalenie podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podniosło, że według organu I instancji podmiotem, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego jest spółka M. Sp. z o.o. Sp.k., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...] i w stosunku do tej spółki wydana została zaskarżona decyzja. Natomiast organ odwoławczy zauważył, że w Krajowym Rejestrze Sądowym zarejestrowane są dwie spółki o tej samej nazwie, działające w różnych formach prawnych (Sp. z o.o. i Sp. z o.o. Sp. k.). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, na którą nałożono karę pieniężną, wpisana została w KRS pod numerem [...], czyli innym numerem niż wskazany w sentencji decyzji. Z kolei Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod numerem [...], który odpowiada numerowi wskazanemu w sentencji decyzji, lecz nie należy do spółki obciążonej karą. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w stosunku do M. Sp. z o.o. (pismo z dnia 8 lutego 2023 r.), natomiast decyzja skierowana została do spółki M. Sp. z o.o. Sp. k. W ocenie organu II instancji powyższe rozbieżności nie pozwalają stwierdzić, który podmiot dopuścił się naruszenia w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w stosunku do którego powinno toczyć się postępowanie i zostać wydana decyzja nakładająca karę pieniężną. Organ zaznaczył, że ustalenie strony postępowania jest istotne, ponieważ kara pieniężna może być nałożona tylko na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym jednoznaczne ustalenie podmiotu będącego stroną postępowania jest kluczowe i nie może pozostawać w sferze domysłów. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie rozważył możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec powyższego zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy w celu poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się przedmiotowego naruszenia oraz rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) i wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zawierającej uzasadnienie odpowiadające wymogom obowiązującego prawa. W sprzeciwie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w L. wniosła o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędna zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania jedynie z powodu niepoczynienia przez organ I instancji "niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się naruszenia" oraz niezastosowania art. 189f k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr PD-ZE.4103.81.2023, narusza również: a) art. 6, art, 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę w sytuacji, w której brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr PD-ZE.4103.81.2023 oraz nieumorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że ustalenia poczynione przez organ w oparciu o protokół kontroli pasa drogowego z dnia 8 lutego 2023 r., w trakcie którego wykonano pomiary powierzchni reklamowych i zdjęcia nośników, a także w oparciu o dołączony do akt wypis z rejestru gruntów i kopie mapy zasadniczej i ewidencyjnej, na których zostały jedynie odręcznie naniesione linie wyznaczające granice pasa drogowego oraz umiejscowienie tablic, stanowiące podstawę dokonanych ustaleń, nie pozwalają na stwierdzenie poprawności twierdzenia organu co do przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamy. Skarżąca podniosła, że ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli nie wynika, że reklamy stoją w pasie drogowym, a z dołączonej do akt administracyjnych umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "T. " w L. wynika, że nośniki reklamowa posadowione są na gruncie tej spółdzielni. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustaleń w zakresie zajętości pasa drogowego. Przez to wyjaśnienia wymaga, czy urządzenia reklamowe istotnie znajdują się w przestrzeni pasa drogowego, a nie na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, a zatem poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiony przez skarżącą sprzeciw nie jest zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w omawianym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe wyjaśnienia w okolicznościach tej sprawy prowadzą do pełnej akceptacji stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji. Zostało już powiedziane, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji jasno wskazuje, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy całkowicie prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym stanowił przede wszystkim brak jednoznacznego w kontekście prawidłowości ustalenia podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Według ustaleń organu I instancji podmiotem, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego była M. Sp. z o.o. Sp. k., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...]. W decyzji organ I instancji wskazał na ten właśnie podmiot. Tymczasem postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wszczęto w stosunku do innego podmiotu: M. Sp. z o.o. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego M. Sp. o.o. wynika zaś, że spółka ta została wpisana jest w KRS pod numerem [...]. Natomiast, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w Krajowym Rejestrze Sądowym zarejestrowane są dwie spółki o tej samej nazwie "M. " o różnych formach prawnych (Sp. z o.o. oraz Sp. z o.o. Sp. k.). M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w L. wpisana jest w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...], a M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. – jak już wskazano – pod numerem [...]. Niewątpliwie zatem istnieje istotna rozbieżność pomiędzy wskazanymi przez organ I instancji podmiotami. W konsekwencji należało stwierdzić, że powyższe rozbieżności nie pozwalają na jednoznaczne i niewadliwe wskazanie podmiotu, który dopuścił się naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Ustalenie strony postępowania ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, a niewyjaśnienie przez organ tej kwestii stanowi ewidentne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie należy dokonać również analizy przesłanek określonych w art. 189f k.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy także umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), a opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stanowi również o naruszeniu zasady budowania zaufania do organów Państwa, określonej w art. 8 k.p.a. Organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., powinien po niewadliwym zgromadzeniu dowodów ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy tak, aby strony miały możliwość poznania argumentów i wniosków, jakimi racjami kierował się organ wydając taką a nie inną decyzję. Trzeba również przypomnieć i mieć na uwadze, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozpoznaje natomiast zarzutów merytorycznych odnoszących się do przedmiotu sprawy. Skarżąca w sprzeciwie zarzuca organowi odwoławczemu, że nie wykazano przebiegu granic pasa drogowego, nie powołano się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia. Odnoszenie się w rozpoznawanej sprawie do zarzutów skarżącej jest przedwczesne, z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Skoro zatem organ pierwszej instancji istotnie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), to w konsekwencji wydane przez organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – rozstrzygnięcie było prawidłowe i prawa nie narusza. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uwzględnić bezzasadnego sprzeciwu, dlatego – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – w sentencji wyroku orzekł o jego oddaleniu.