III SA/Lu 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr uchwała Nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej K. T. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] Rady Gminy K. dokonano przekształcenia Szkoły Podstawowej im. S. w S. W skardze do WSA w Lublinie K. T. zarzuciła, że uchwalę tę podjęto z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h w zw. z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) dalej jako: "u.s.g.", poprzez dopuszczenie do udziału w głosowaniu nad tą uchwałą radnej, A. L. będącej pracownikiem tej szkoły. Skarżąca podniosła również, że niezgodnie z dyspozycją art. 42 u.s.g. nie opublikowano zaskarżonej uchwały na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podkreślono, że A. L. była radną Gminy K. i jednocześnie pracownikiem przekształcanej szkoły, że radna brała udział zarówno w pracach komisji oświatowej, jak i w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. W ocenie skarżącej, radna podlegała wyłączeniu – na podstawie art. 25a u.s.g. – od udziału w pracach dotyczących uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z argumentacją, że zarzucane przez skarżącą naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego. Jeden głos radnej nie przesądzał bowiem o wyniku głosowania. Poza tym za niezasadny uznano zarzut dotyczący zaniechania ogłoszenia uchwały. Nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 2a. u.s.g. skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z art. 35 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996) wynikają określone obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Na gminie ciąży - z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. - obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Powyższe oznacza, że rodzice dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły – tu Szkoły Podstawowej im. S. w S. - niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]). Skarżąca K. T. jest matką dziecka uczęszczającego do przekształcanej szkoły. Z akt sprawy wynika, że skarżąca występuje również w imieniu rodziców dzieci, które uczą się w Szkole Podstawowej im. S. w S. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy zagadnienia wyłączenia radnego z udziału w głosowaniu nad uchwałą w sprawie przekształcenia szkoły (z placówki samodzielnej w placówkę filialną). Stosownie do art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Bezspornym jest w sprawie, że A. L. była radną i jednocześnie pracownikiem przekształcanej szkoły. Radna brała udział w pracach związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały i głosowała nad jej uchwaleniem. Potwierdza to lista obecności radnych Rady Gminy K. na sesji w dniu [...]kwietnia 2018 r. (w dniu podjęcia uchwały). Udział w głosowaniu dotyczył interesu prawnego radnej, A. L. Głosowanie radnej w tej sytuacji pozostawało w oczywistej sprzeczności z wyrażonym w art. 25a u.s.g. zakazem. W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie Sądu, podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 25a u.s.g. i świadczyło o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy K. Uwadze radnych umknęło, że w głosowaniu nie mogła brać udziału osoba, która z mocy samego prawa podlegała wyłączeniu. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sygnalizuje się, że przepis art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego dotyczy głosowanie. Oznacza to, że nie ma potrzeby analizowania wyników głosowania i rozważenia, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Przepis ten posługuje się kategorycznym stwierdzeniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 124/13). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W świetle powyższych rozważań zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego. Ubocznie trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie podlegała – na podstawie art. 42 u.s.g, - ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wspomniany przepis stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2225/1, nawiązującym do znaczenia uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Należy zatem przyjąć, że pogląd ten zachowuje swoją aktualność, pomimo wprowadzonych zmian w przepisach regulujących system oświaty, związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Z tych też względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a." Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania (o zwrocie wpisu w kwocie 300 zł) orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a..