III SA/Lu 306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], zwanej dalej "ARiMR", po rozpatrzeniu wniosku J. T. wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję w przedmiocie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 r. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] września 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji było niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Stwierdzono uchybienia w postaci niedoręczenia stronie protokołów przeprowadzonej kontroli na miejscu, przez co nie miała ona możliwości zgłoszenia do nich zastrzeżeń. Ponownie orzekając, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2018r.: I. odmówił przyznania: 1. jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł; 2. płatności dla młodych rolników i nałożył sankcję w wysokości [...] zł; 3. płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł; II. przyznał: 1. płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł; 2. płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł. oraz nakazał realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełniania następujących norm lub wymogów: W.10.1.2 – Stwierdzono stosowanie środków ochrony roślin niezgodnie z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku. Nakazano stosowanie środków ochrony roślin zgodnie z etykietą lub w sposób niezagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku. Terminem wprowadzenia zastosowania działań naprawczych jest dzień doręczenia decyzji. W.10.1.4 – Stwierdzono niekompletność lub brak ewidencji zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin. Nakazano, w terminie 7 dni od otrzymania decyzji, założenie oraz uzupełnienie dokumentacji w zakresie wykonywanych zabiegów ochrony roślin. W.10.1.5 – Stwierdzono, że zabiegi przy użyciu środków ochrony roślin zostały wykonane przez osobę nieposiadającą aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie stosowania środków ochrony roślin, o którym mowa w art. 41 ustawy o środkach ochrony roślin lub uprawnień uzyskanych na podstawie art. 64 ust. 4,5,7 i 8 tej ustawy. Nakazano, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji ukończyć odpowiednie szkolenie i uzyskać stosowne zaświadczenie lub nabycie uprawnień określonych w w/w przepisach, z zastrzeżeniem zakazu wykonywania zabiegów środkami ochrony roślin do czasu uzyskania w/w zaświadczenia lub uprawnień (za wyjątkiem, gdy zabiegi ochrony roślin będzie zlecał innym osobom). W.10.1.6 – Stwierdzono zastosowanie środków ochrony roślin za pomocą sprzętu niesprawnego technicznie. Nakazano, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji poddać opryskiwacz okresowym badaniom sprawności technicznej i uzyskać zaświadczenie (lub wymienić sprzęt na nowy), z zastrzeżeniem zakazu wykonywania zabiegów środkami ochrony roślin opryskiwaczem, do czasu uzyskania zaświadczenia o jego sprawności technicznej (za wyjątkiem, gdy zabiegi ochrony roślin będzie zlecał innym osobom). W zakresie jednolitej płatności obszarowej organ stwierdził: - mniejszą powierzchnię (19,77 ha), niż zadeklarowana we wniosku (35,01 ha), - działka rolna B: zadeklarowano 12,5 ha, stwierdzono 6,34 ha; - działka rolna C: zadeklarowano 12,03 ha, stwierdzono 2,95 ha; - działka rolna D: zadeklarowano 1,42 ha koniczyny na nasiona, stwierdzono łąkę; - działka rolna E zadeklarowano 2,06 ha koniczyny na nasiona, stwierdzono łąkę. Z tych względów odmówiono przyznania płatności. Karę administracyjną nałożono na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W zakresie płatności za zazielenienie stwierdzono, że rzeczywista powierzchnia działek rolnych deklarowanych do JPO wynosiła 19,77 ha, wobec czego stanowi ona podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności wynosi 310,1 wobec czego kwota płatności wynosi [...] zł. W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) stwierdzono powierzchnię zatwierdzoną do płatności 1,425 ha – obliczoną zgodnie z art. 19 a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014; - kwotę należnej płatności ustalono na [...] zł. W zakresie płatności dla młodych rolników zadeklarowano powierzchnię do płatności 35,01 ha, natomiast stwierdzono 19,77 ha. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności i naliczono administracyjną karę pieniężną, na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W zakresie płatności związanej do upraw roślin wysokobiałkowych zadeklarowano powierzchnię do płatności 28,01, stwierdzono 0,00 ha. Na podstawie art. 19 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do upraw wysokobiałkowych, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, odmawia się przyznania płatności, a na rolnika nakłada się karę administracyjną. Organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743). Na skutek odwołania złożonego przez J. T., organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielono w całości ustalenia faktyczne i kwalifikację prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli na miejscu. Szczegółowa analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, bez uchybień. Kontrola na miejscu miała doprowadzić do zweryfikowania, czy deklarowana we wniosku od opłaty powierzchnia upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu. Protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy, którym organ rozpoznający sprawę jest związany. Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia zastrzeżeń do doręczonych mu protokołów. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył J. T., wnosząc o jej zmianę i "ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skargi podniósł, że istotnie otrzymał od organu pierwszej instancji uwierzytelnione kopie raportów, z pouczeniem o możliwości wniesienia zastrzeżeń w terminie 14 dni od daty doręczenia. W ocenie skarżącego, zastrzeżenia do raportów nie stanowią żadnego odwołania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie złożył zatem zastrzeżeń, gdyż uznał, że właściwym momentem do kwestionowania raportów będzie odwołanie od decyzji. Skarżący w złożonym odwołaniu wskazał bezzasadność stwierdzonych nieprawidłowości oznaczonych symbolami: W.10.1.2, W.10.1.4, W.10.1.5, W.10.1.6. Dotyczyły one braku aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie stosowania środków ochrony roślin, posiadania niesprawnego sprzętu do przeprowadzania oprysków, wykonania oprysków w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt i środowisku oraz braku prowadzenia w tym zakresie ewidencji. W ocenie skarżącego trudno jest uznać rację organu, który poddawał kontroli coś, do czego w żaden sposób nie miał dostępu. Organ pierwszej instancji po raz kolejny przyjął za wiarygodny materiał dowodowy w postaci tych protokołów. Zdaniem skarżącego, owe protokoły nie mogły być podstawą ustaleń. Skoro adres producenta rolnego jednoznacznie wskazywał, że jest nim wielorodzinny budynek mieszkalny w [...], to trudno uznać, aby na czwartym piętrze tego budynku przechowywano jakiś wadliwy opryskiwacz. Organ nie wyjaśnił zastrzeżeń skarżącego związanych z rzekomym posiadaniem niesprawnego sprzętu do przeprowadzenia oprysków. Zdaniem skarżącego, czynności kontrolne nie miały miejsca lub były prowadzone w zupełnie innym gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rolnik, podpisując wniosek o przyznanie płatności ponosi odpowiedzialność za prawidłowość jego wypełnienia oraz za prawdziwość danych w nim zawartych. Musi mieć świadomość co do ciążących na nim obowiązków związanych z partycypowaniem w programie pomocowym. Wystąpienie o przyznanie płatności nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika. Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent określonych środków powinien zatem dołożyć należytej staranności by ubiegając się o nie, spełnić wszystkie warunki wymagane prawem. Decyzje wydane w obu instancjach zapadły w oparciu o raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniach [...] – [...] września 2016 r. oraz raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej w dniach od [...] października 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., a nadto w oparciu o dokumentacje fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli. Oba raporty doręczono prawidłowo pełnomocnikowi skarżącego, W. T. w dniu [...] listopada 2017 r., informując o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W myśl art. 3 ust. 3 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312) – dalej "ustawa" strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sprawach dotyczących płatności rolnych, organy nie mają obowiązku działania z urzędu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1454/12). Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzenie kontroli odpowiednim jednostkom organizacyjnym (art. 36 ust. 2). Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy, z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane "raportem". Raporty z kontroli są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10; z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07; z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 607/12; z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13; z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5053/16). Możliwe jest oczywiście przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Niesporne jest, że mimo prawidłowego pouczenia, skarżący nie wniósł zastrzeżeń do doręczonych mu raportów z kontroli. Nie przedstawił również żadnych dowodów, mogących służyć obaleniu ustaleń z nich wynikających. Na marginesie zauważyć trzeba, że w skardze sądowej skarżący polemizuje ze stwierdzeniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, a dotyczących ujawnionych niezgodności z wymogami wynikającymi z SMR nr 10. Skarżący nie zwalcza natomiast ustaleń wynikających z raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W tych okolicznościach, przy braku dowodów przeciwnych, organy decyzyjne musiały oprzeć się na danych, zawartych w raportach z przeprowadzonych kontroli. Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się z urzędu, aby zapadła ona z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).