III SA/Lu 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi G. S. na zarządzenie Wójta Gminy Biała Podlaska z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania sołtysa i przeprowadzenia przedterminowych wyborów sołtysa sołectwa S. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu G. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną z tytułu wpisu od skargi.

Zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy Biała Podlaska zwołał zebranie wiejskie w sołectwie S. w celu rozpatrzenia wniosku o odwołanie sołtysa oraz przeprowadzenia przedterminowych wyborów sołtysa sołectwa S.. Materialnoprawną podstawę zarządzenia stanowił przepis § 22 ust. 6 i ust. 7 Statutu Sołectwa S. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 14 września 2018 r. w sprawie nadania statutu Sołectwu S. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2018 r. poz. 4394, dalej w skrócie jako "Statut"). Termin i miejsce zebrania wiejskiego ustalono na dzień 11 września 2025 r. o godz. 18:00 w świetlicy wiejskiej w S. (§ 2). W przypadku braku quorum w wyznaczonym terminie ustalono drugi termin w tym samym dniu po upływie 15 minut (§ 3). W § 4 ustalono następujący porządek obrad zebrania wiejskiego: 1) otwarcie obrad; 2) stwierdzenie quorum; 3) powołanie komisji skrutacyjnej w celu przeprowadzenia tajnego głosowania nad odwołaniem sołtysa oraz tajnego głosowania w sprawie wyboru sołtysa; 4) przedstawienie wniosku o odwołanie sołtysa sołectwa S.; 5) przeprowadzenie tajnego głosowania w sprawie odwołania dotychczasowego sołtysa; 6) zgłaszanie kandydatów na sołtysa sołectwa; 7) przeprowadzenie tajnego głosowania w sprawie wyboru sołtysa; 8) sprawy bieżące; 9) zamknięcie zebrania. Zarządzono również, że ogłoszenie o zebraniu podaje się do publicznej wiadomości mieszkańców sołectwa co najmniej 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania (§ 5). G. S. zaskarżył powyższe zarządzenie Wójta Gminy Biała Podlaska w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenie Wójta jako wydanego z naruszeniem prawa. Zarzucił brak zapewnienia prawa do wypowiedzi i obrony oraz przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, co jest sprzeczne z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), dalej "u.s.g. Skarżący podniósł, że wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje się w drodze głosowania powszechnego przez stałych mieszkańców sołectwa, a nie przez zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biała Podlaska wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się od zarzutów skargi organ podniósł, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i statutem sołectwa. Wskazał, że skarżący został poinformowany o treści wniosku o odwołanie skarżącego z funkcji sołtysa. Za nieprawdziwy organ uznał o zarzut działania na szkodę skarżącego poprzez uniemożliwienie dostępu do świetlicy w dniu zebrania zwołanego przez skarżącego - 28 października 2025 r. Organ podniósł również, że Statut Sołectwa S. jako akt prawa miejscowego jest zgody z zapisami ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie statuty jednostek pomocniczych poddawane były konsultacjom społecznym i nie wpłynęły żadne uwagi co do ich zapisów. Uchwała o uchwaleniu Statutu Sołectwa S. była przekazana do Wydziału Prawnego Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego i po kontroli jej legalności nie zgłoszono żadnych uwag czy też zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Szczegółowy zakres i zasady kontroli prowadzonej przez sądy administracyjne został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) - art. 1 p.p.s.a.. Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Wójta Gminy Biała Podlaska z dnia 25 sierpnia 2025 r. w sprawie odwołania sołtysa oraz przeprowadzenia przedterminowych wyborów sołtysa sołectwa S.. Jak wnika z powołanej wyżej regulacji art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny właściwy jest do orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wskazuję się w doktrynie i orzecznictwie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13) za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. Zaskarżone zarządzenie zostało wprawdzie wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego, jednak jak wprost wynika z jego treści, reguluje kwestię zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie S. celem rozpatrzenia wniosku o odwołania sołtysa oraz przeprowadzenia przedterminowych wyborów sołtysa sołectwa S.. Samo zaś zwołanie zebrania wiejskiego, zdaniem sądu, nie wywołuje żadnych skutków prawnych w sferze uprawnień czy obowiązków skarżącego wywodzonych z przepisów prawa, w tym statutu sołectwa S., który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzanie nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, nie stwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy lub nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Zatem zaskarżone zarządzenie nie posiada jednej z podstawowych cech, o których mowa powyżej, które determinują zaliczenie danego zarządzenia do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie sądu, przedmiotowe zarządzenie nie stanowi w istocie samodzielnego aktu, ale jest elementem pewnego procesu rozciągniętego w czasie, którego celem jest ewentualne odwołanie dotychczasowego sołtysa sołectwa S. i wyłonienie nowego. Zwołanie zebrania wiejskiego stanowi jedną z początkowych czynności, ukierunkowanych na podjęcie stosownych decyzji (uchwał) przez takie zebranie. Samo zwołanie zebrania wiejskiego nie rodzi zatem skutków prawnych dla sołtysa (zob. też postanowienie NSA w sprawie sygn. akt III OSK 581/22). Zdaniem składu orzekającego kontrola legalności zwołania zebrania wiejskiego, w oparciu o regulacje Statutu, mieści się w zakresie rozstrzygnięć w przedmiocie złożonego protestu przeciwko ważności wyborów sołtysa, zgodnie z postanowieniami § 23 Statutu, gdyby protest zarzuty w tym przedmiocie zawierał. Nieprawidłowo zwołane zebranie wiejskie ma bowiem oczywisty wpływ na procedurę głosowania i jej wyniki. Ponadto, jak stanowi art. 58 § pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zatem dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu (uchwały) został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Strona wnosząca skargę powinna zatem wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem (tu zarządzeniem) polegający na tym, że zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w danym akcie (w tym przypadku w zarządzeniu), nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne. Tymczasem samo zwołanie zebrania wiejskiego nie zmierza bezpośrednio do pozbawienia sołtysa jego funkcji. Co więcej, samo zwołanie zebrania wiejskiego nie gwarantuje podjęcia projektowanych uchwał o takiej treści, jaką zaproponował wnioskodawca. Zaskarżone zarządzenie o zwołaniu zebrania wiejskiego ma w istocie stricte techniczny charakter i nie kształtuje w żaden sposób uprawnień lub obowiązków sołtysa. Brak zatem bezpośredniego związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżonym zarządzeniem. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Zwrot wpisu uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.