III SA/Lu 239/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez M. G. zażalenia na pismo Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu 16 grudnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Janowie Lubelskim wpłynął wniosek M. G. z dnia 12 grudnia 2022 r., stanowiące "wniosek o aktualizację (sprostowanie) treści operatu ewidencji gruntów i budynków" w zakresie nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O. , jednostce ewidencyjnej C., poprzez "przeprowadzenie oględzin celem stwierdzenia faktycznego przebiegu granic w/w działki w związku z niezgodnością mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym". Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. znak [...] Starosta Janowski pouczył skarżącą o sposobie i trybie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynkowy sprowadza się do ciągłej aktualizacji informacji, sama zaś ewidencja gruntów i budynków pełni funkcję informacyjno-techniczną i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów i nie nadaje tych praw. Organ poinformował, że obecne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki numer [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O. , jednostka ewidencyjna C. wykazane są zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś dokumentacja mająca służyć dokonaniu zmian w operacie ewidencyjnym powinna zostać sporządzona przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego lub uprawnionych geodetów na wniosek strony. Mając na względzie przedstawione wyjaśnienia Starosta Janowski uznał, że żądanie skarżącej przeprowadzenia oględzin w terenie ww. działki jest bezpodstawne i nie powoduje żadnych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. skarżąca wniosła zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji treści operatu ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca uznała, że pismo Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. powinno przybrać formę stosownego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego wraz z pouczeniem o możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie to jest jedynie informacją wystosowaną przez Starostę, więc zostało wydane przez organ ewidencyjny w formie prawnie niedopuszczalnej w kwestii rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku. Postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Zdaniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka niedopuszczalności złożenia zażalenia z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, tj. postanowienia. Organ wyjaśnił, że w pismo z dnia 14 lutego 2023 r., w którym udzielono wyjaśnień stronie wnioskującej i wskazano prawidłowy tok czynności w sprawie, nie posiadało znamion postanowienia, o którym mowa w art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", tj. nie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w treści pisma organu ewidencyjnego, z której wynika, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny. Wobec powyższego w ocenie organu wyższego stopnia w niniejszym przypadku nie było możliwości wniesienia od tego pisma środka odwoławczego. W skardze na powyższe postanowienie M. G. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: - art. 24 ust. 2c, w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), dalej również jako "p.r.d.", z uwagi na nadanie mocy urzędowej błędnym danym wprowadzonym z urzędu i niewłaściwej formy rozpatrzenia wniosku co do istoty w przedmiocie sprostowania; - art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak działań mających na celu naprawienie wprowadzonych błędnych danych do ewidencji gruntów; - art. 61 k.p.a., poprzez niepodjęcie postępowania w związku z ewidentnymi błędami organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez M. G. zażalenia na pismo Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. Stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11. Zażalenia Działu II k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia lub przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto, w myśl art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie służy stronie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, art. 141 § 1 k.p.a. W ocenie sądu, w świetle rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że pismo Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. stanowi postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Jest ono w istocie pismem informującym o sposobie i trybie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wydanym w trybie 9 k.p.a., które nie może być przedmiotem zaskarżenia. Treść pisma Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. obejmuje pouczenie skarżącej o treści art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k., informacje o istocie i funkcjach ewidencji gruntów i budynków oraz wyjaśnienie na czym polega aktualizacja operatu ewidencyjnego. Organ poinformował w nim również stronę, że obecne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki numer [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O. , jednostka ewidencyjna C. wykazane są zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś dokumentacja mająca służyć dokonaniu zmian w operacie ewidencyjnym powinna zostać sporządzona przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego lub uprawnionych geodetów na wniosek strony. W efekcie Starosta Janowski poinformował skarżącą, że żądanie przeprowadzenia oględzin w terenie ww. działki jest bezpodstawne i nie powoduje żadnych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach jego adresata. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji danego pisma ma odpowiedź na pytanie, czy zawiera ono stanowiące wyraz woli organu rozstrzygnięcie konkretnego zagadnienia procesowego, które, co należy podkreślić, ma podstawę w przepisach prawa, czy też jego rola sprowadza się jedynie do realizacji obowiązków informacyjnych, tj. wyczerpuje się w zakomunikowaniu określonemu podmiotowi pewnych informacji dotyczących zdarzeń procesowych (por. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 124). Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji, czy postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia (decyzji). Bez rozstrzygnięcia nie ma postanowienia, czy decyzji. O ile, bowiem można mówić o wydaniu postanowienia, czy decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić o wydaniu postanowienia bez jej osnowy. Osnowa postanowienia jest jednym z zasadniczych i najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Jest ich kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego, czy procesowego w stosunku do konkretnej sytuacji, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzieleniem bądź nie stronie uprawnienia, albo nałożonym na nią obowiązkiem lub nie. Treści rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać. Nie należy się i nie można także domyślać się jej obligatoryjnych części składowych w tym i osnowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 184/20; CBOSA). Pismo to nie zawiera tak rozumianego rozstrzygnięcia, a więc głównego elementu, który umożliwiałyby uznanie go za postanowienie. Z tego też względu zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 24 p.g.k. W niniejszej sprawie organ nie rozstrzygał merytorycznie w kwestiach aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Pismo z dnia 14 lutego 2023 r. nie stanowi wyrazu aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, która zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. następuje na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b lub 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Pismo to nie stanowi również odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 24 ust. 2c p.g.k. Pismem tym organ wypełnił jedynie ciążący na nim obowiązek informacyjny względem strony, pouczając ją o trybie procedowania w zakresie aktualizacji informacji objętych ewidencją. Wobec powyższego, organ nie mógł również zawrzeć w nim pouczenia o trybie wniesienia zażalenia, bowiem pismo to nie podlega zaskarżeniu. Zażalenie, w przeciwieństwie do odwołania, które zgodnie z art. 127 k.p.a., przysługuje od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym, służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy powołana ustawa tak stanowi. O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 505/22; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 141). Reasumując stwierdzić należy, że pismo Starosty Janowskiego z dnia 14 lutego 2023 r. ma charakter jedynie informacyjny. Udzielenie informacji przez organ nie jest postanowieniem ani innym aktem administracyjnym, brak jest bowiem woli organu skierowanej na rozstrzygnięcie danego zagadnienia i wywołanie skutków prawnych. W konsekwencji należało stwierdzić, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na pismo z dnia 14 lutego 2023 r., brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.