III SA/Lu 205/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.41/5791/GG/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. Wójt Gminy G. (organ I instancji) ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] K. D., gmina G., oznaczonych jako działki nr ewidencyjny 520 i 521 (własność T. F.) z działkami oznaczonymi nr [...] (własność M. M.) [...] zł (pkt 1) i obciążył przedmiotowymi kosztami wnioskodawcę postępowania rozgraniczeniowego — T. F. w wysokości [...] zł i M. M. w wysokości [...] zł (pkt 2). Jednocześnie organ I instancji ustalił termin i sposób uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (pkt 3). W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu I instancji w całości (pkt 1 rozstrzygnięcia) i ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...](pkt 2 rozstrzygnięcia), zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania: a) T. F. w kwocie [...]zł; b) M. M. w kwocie [...]zł (pkt 3 rozstrzygnięcia). Kolegium wyznaczyło również stronom postępowania termin 30 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia na uiszczenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na rachunek bankowy Urzędu Gminy G. (pkt 4 rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie Kolegium, postanowienie organu I instancji co do zasady należy uznać za prawidłowe. Wygenerowane w toku postępowania rozgraniczeniowego koszty z tytułu wynagrodzenia geodety obciążają wszystkie strony postępowania (właścicieli rozgraniczanych nieruchomości). Rozdzielenie ich powinno nastąpić według zasad określonych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której przesądzono o tym, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Kolegium podkreśliło, że w badanej sprawie wystąpił spór co do przebiegu granicy i został zakończony poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu. W stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie było wcześniej prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, ani postępowanie równorzędne, zaś wytyczenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów geodezyjnych, w tym na podstawie operatu z założenia ewidencji gruntów nr [...] Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzenie rozgraniczenia w niniejszej sprawie okazało się zasadne. W ocenie Kolegium za prawidłowe jednak nie można uznać, ustalenia samej wysokości kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, które określone zostały na kwotę [...]zł. Kwota ta choć wysoka, nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe (bardzo długa granica) i wynika z wystawionej przez geodetę faktury z dnia 26 października 2022 r., nr [...]/2022 oraz umowy z dnia 11 października 2021 r. W § 2 umowy określony został termin wykonania przedmiotu umowy "do 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego". Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. Wójt Gminy G. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości. Postanowienie powyższe zostało doręczone wykonawcy prac geodezyjnych w dniu 22 grudnia 2021 r. Termin na wykonanie umowy rozpoczął bieg w dniu 23 grudnia 2021 r., a zakończył w dniu 23 czerwca 2022 r. Tymczasem, operat techniczny z rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości przedłożony został przez wykonawcę organowi I instancji w dniu 6 września 2022 r., zatem po terminie określonym umową. W dacie tej przekroczenie terminu wynosiło 75 dni. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy brak aneksu do umowy, w którym termin na wykonanie prac zostałby przedłużony stosownie do § 9 umowy. Z treści pisma Wójta Gminy G. z dnia 21 lutego 2023 r. wynika, że aneks do umowy z dnia 11 lutego 2021 r. nie został zawarty, co oznacza, że za przekroczenie określonego umową terminu realizacji prac rozgraniczeniowych, organ powinien naliczyć wykonawczy kary umowne, o których mowa w § 8 pkt 2 umowy. Zgodnie z tym zapisem, za opóźnienie w wykonywaniu przedmiotu umowy kara wynosi 0,3 % kwoty opisanej w § 5 pkt 1 umowy za każdy dzień opóźnienia. Wskazana kwota to [...] zł (cena za pierwsze 100 mb rozgraniczanych nieruchomości), a zatem dzienna wysokość kary umownej to kwota12,00 zł (4.000,00 zł x 0,3%). Z uwagi na przekroczenie przez wykonawcę terminu wykonania zamówienia o 75 dni, kara podlegająca potrąceniu z wynagrodzenia wynosi [...] zł, a to oznacza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, stanowiące w całości wynagrodzenie geodety uległy obniżeniu do kwoty [...]zł Kolegium uzasadniało, że ustalone w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł powinny zostać rozdzielone po połowie (po [...] zł) pomiędzy wnioskodawcę postępowania – T. F. (właściciela działek [...]) i uczestnika postępowania (M. M. — właściciela działek nr [...]). M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 262 k.p.a. polegające na obciążeniu kosztami rozgraniczenia M. M. a pominięciu Gminy G., która to faktycznie jest beneficjentem przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami wnioskodawcę oraz Gminę G. oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] (własność T. F.) oraz nr [...] i nr [...] (własność M. M.). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały przez organ odwoławczy ustalone i rozdzielone prawidłowo. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023. Poz. 1752 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" lub "p.g.k." Stosownie do art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, zgodnie z art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo niezawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Tym samym należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy ustawy nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie maja przepisy Działu IX k.p.a. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 262 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Według art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w p.g.k. oraz w k.c. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko. Jednoczenie Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, w zakresie zarówno sposobu podziału kosztów postępowania, ja również ustalonej przez organ odwoławczy wysokości kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Wójt Gminy G. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł. Kwota ta bowiem wynikała z wystawionej przez geodetę faktury z dnia 12 października 2022 r. ( [...] zł "Rozgraniczenie K. D. dz 515 z 521" + [...] zł ("Rozgraniczenie K. D. dz 516 z 520") oraz zawartej w dniu 11 lutego 2021 r. umowy o rozgraniczenie. Natomiast organ odwoławczy słusznie zauważył, że w § 2 powyższej umowie określony został termin wykonania przedmiotu umowy "do 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego". Postępowanie rozgraniczeniowe przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r., które zostało wybranemu w drodze procedury ofertowej wykonawcy prac geodezyjnych w dniu 22 grudnia 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. [...] akt administracyjnych).Termin na wykonanie umowy rozpoczął bieg w dniu 23 grudnia 2021 r., a zatem ostatnim dniem na wykonanie umowy był dzień 23 czerwca 2022 r. Natomiast operat techniczny z rozgraniczenia nieruchomości wykonawca przedłożył Wójtowi w dniu 6 września 2022 r. (data z prezentaty na piśmie z dnia 5 września 2022 r., k.[...] akt administracyjnych), co stanowi przekroczenie terminu wynikającego z umowy o 75 dni. Ponadto w aktach sprawy nie ma aneksu do umowy, w którym przedłużono termin na wykonanie prac. Zgodnie z § 9 umowy w przypadku niemożności dochowania przez wykonawcę terminu realizacji zamówienia z przyczyn niezależnych od wykonawcy, strony mogą na piśmie określić nowy termin realizacji zamówienia. Z treści pisma Wójta Gminy G. z dnia 21 lutego 2023 r, wynika, że aneks nie został zawarty. Oznacza to zatem, że za przekroczenie określonego w umowie terminu realizacji prac rozgraniczeniowych, organ zobowiązany był naliczyć wykonawcy karę umowną. Zgodnie bowiem z treścią § 8 pkt 2 umowy, strony ustaliły, że za opóźnienie w wykonaniu przedmiotu umowy kara wynosi 0,3% kwoty opisanej w § 5 pkt 1 umowy za każdy dzień opóźnienia. Wskazana w § 5 pkt 1 umowy kwota to [...] zł. Z powyższego wynika, że dzienna wysokość kary umownej stanowi kwota [...]z ł (4.000,00 x 0,3%). A zatem kwota podlegająca potrąceniu wynosi [...] zł (75 dni x [...] zł). Natomiast koszty postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości, na które w całości składa się wynagrodzenie geodety, należało obniżyć o kwotę [...]zł, co spowodowało. W rezultacie koszty postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie wyniosły [...] zł. Rozdział tych kosztów został dokonany pomiędzy właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z art. 152 k.c. Przepis ten stanowi o obciążeniu właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami rozgraniczenia po połowie. Zasada ta ma pełne zastosowanie wówczas, gdy rozgraniczenie dotyczy tylko dwóch nieruchomości. Jeżeli natomiast przedmiotem rozgraniczenia jest kilka nieruchomości, zaś liczba wspólnych punktów granicznych jest różna, to rozdzielenie kosztów postępowania w częściach równych pomiędzy wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia doprowadziłoby do niesprawiedliwego rozkładu kosztów. Rozkład kosztów postępowania powinien także odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania oraz wolę uniknięcia lub zakończenia sporu. W postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się decyzją o rozgraniczeniu brali udział wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości w charakterze stron postępowania, to oznacza, że postępowanie to, które wygenerowało koszty administracyjne toczyło się w ich interesie. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało normę materialnoprawną wynikającą z przepisu art. 152 k.c. przyjmując, iż koszty powinny zostać rozdzielone po połowie pomiędzy wnioskodawcę rozgraniczenia (7.750,00 zł) i uczestnika postepowania (skarżącego [...] zł). Zasadnie również organ odwoławczy wyznaczył stronom nowy termin na uiszczenie przypadających na nich kosztów (30 dni od daty otrzymania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego), ponieważ uprzednio wyznaczony przez organ I instancji termin już wyekspirował. Zaznaczyć należy, że dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma znaczenia sposób zakończenia tego postępowania. W wyroku z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro w myśl art. 152 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Podkreślenia wymaga również, że dopiero w efekcie wydanej decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. doszło w istocie do ustalenia granicy nieruchomości. Przedmiotem rozgraniczenia były nieruchomości wskazane we wniosku o rozgraniczenie. Z tego również powodu niezasadny jest zarzut skargi dotyczący nieobciążenia Gminy G. kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Przecinająca rozgraniczane nieruchomości działka drogowa nie była objęta wnioskiem o rozgraniczenie. Natomiast rozgraniczeniu podlegały nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz 515 i 516, co do których istniał spór. W toku postępowania strony nie zawarły ugody. W sytuacji gdyby nawet ugoda taka została zawarta nie obejmowałaby kosztów postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy że, pomiędzy właścicielami nieruchomości powstał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W toku tego postępowania doszło do ustalenia przebiegu granicy między działkami stron. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w istocie w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek i wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, kto z nich zażądał wszczęcia tego postępowania. Subiektywne przekonanie skarżącego, że "nie ponosi on winy w za wszczęcie postępowania i nie zgłaszał pretensji do przebiegu granicy zaś wszelkie koszty wynikały z winy wnioskodawcy", nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Organ we właściwy sposób ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty te składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety, uwzględniające potrącenie za nieterminowe wykonanie umowy, w kwocie [...]zł. Ponadto organ prawidłowo wskazał, w jakim stopniu poszczególne strony są zobowiązane do uiszczenia ustalonych kwot. W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że rozgraniczono grunty osób prywatnych. Nie wynika natomiast, aby postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło nieruchomości Gminy G.. W związku z tym niezasadny jest zarzut, że ww. Gmina jako beneficjent postępowania rozgraniczeniowego powinna być obciążona kosztami rozgraniczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.