III SA/Lu 169/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. i C. Spółki Jawnej z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargi.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 3 grudnia 2025 r. o odmowie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 5 listopada Marszałek Województwa Opolskiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie planowanego przebiegu na linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. (dalej również jako "wnioskodawca", "spółka I."). Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2026 r. Marszałek Województwa Lubelskiego (dalej jako "organ I instancji") odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla spółki I. na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projekt rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk zawierał: a) 1 kurs relacji Toruń - Polańczyk o godz. 5:50; b) 1 kurs relacji Polańczyk - Toruń o godz. 10:10. W wyniku przeprowadzonego badania częstotliwości kursowania stwierdzono, że Marszałek Województwa Lubelskiego wydał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których przebieg pokrywa się z projektowaną linią wnioskodawcy dla następujących przewoźników: a) na odcinku Lublin - Warszawa dla: C. Sp. J. na linii Lublin – Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki; Firmy Handlowo - Usługowej N. na linii Tomaszów Lubelski - Lublin – Warszawa; P. w B. Sp. z o.o. na linii Medyka - Jarosław - Biłgoraj - Lublin - Warszawa i Horyniec Zdrój - Lubaczów - Biłgoraj - Lublin – Warszawa; B. Sp. z o.o. na linii Lublin - Warszawa – Władysławowo; b) na odcinku Polańczyk - Lublin dla S. na linii Polańczyk - Sanok - Rymanów Zdrój - Krosno - Rzeszów – Lublin; c) na odcinku Sanok – Lublin dla S. na linii Polańczyk - Sanok - Rymanów Zdrój - Krosno - Rzeszów – Lublin oraz na linii Lublin - Rzeszów - Sanok - Ustrzyki Dolne; d) na odcinku Rzeszów – Lublin dla S. na linii Polańczyk - Sanok - Rymanów Zdrój - Krosno - Rzeszów – Lublin oraz linii Lublin - Rzeszów - Sanok - Ustrzyki Dolne. Marszałek stwierdził, że z analizy częstotliwości kursowania wynika, że obecnie z Lublina do Warszawy przewozy realizuje 6 przewoźników, którzy wykonują 48 kursów z Lublina do Warszawy oraz 50 kursów z Warszawy do Lublina. Na odcinku stycznym: - Polańczyk - Lublin kursy realizowane są przez 1 przewoźnika, który wykonuje po jednym kursie w obu relacjach, - Sanok - Lublin kursy realizowane są przez 1 przewoźnika, który wykonuje po 3 kursy w obu relacjach, - Rzeszów - Lublin kursy realizowane są przez 2 przewoźników, którzy wykonują po 4 kursy w obu relacjach. Organ I instancji podniósł, że przewoźnicy, którzy od lat realizują kursy na odcinku Warszawa - Lublin np. C. Sp.j., Firma Handlowo - Usługowa N. w ostatnim czasie dokonali zmiany posiadanych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które dotyczyły przede wszystkim ograniczenia ilości kursów na ww. odcinku ze względu na występujące mniejsze zapotrzebowanie. W ostatnich latach przewoźnicy również zrezygnowali z zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej Lublin - Rzeszów wydanych przez Marszałka Województwa Lubelskiego. Organ I instancji podniósł również, że z projektu rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do pisma Marszałka Województwa Opolskiego wynika, że proponowany kurs z godziną odjazdu 15:15 z przystanku Lublin, Dworzec Lublin, ul. Dworcowa 2 został zaplanowany 15 minut przed kursem wykonywanym przez P. w B. Sp. z o.o. z godziną odjazdu 15:30 (an) realizujące przewozy na linii: Medyka - Jarosław - Biłgoraj - Lublin - Warszawa. Marszałek stwierdził, biorąc pod uwagę, że odległość czasowa pomiędzy kursem zaproponowanym przez wnioskodawcę, a kursem ww. przewoźnika są niewielkie, to można stwierdzić, że istnieje duże prawdopodobieństwo zwiększenia zagrożenia dla istniejących linii regularnych oraz innych użytkowników dróg publicznych. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że do organu prowadzącego postępowanie nie wpłynęły żadne wnioski i prośby od organów samorządowych lub innych organizacji informujących o potrzebie uruchomienia komunikacji na przedmiotowej linii komunikacyjnej w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców gmin i miast zlokalizowanych w sąsiedztwie przebiegu projektowanej linii komunikacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O.. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 14 stycznia 2026 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Toruń — Warszawa - Polańczyk dla spółki I.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło na wstępie, że wskazana we wniosku strony linia określająca przystanki to linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490 ze zm., dalej "u.t.d."), stąd też planowany przebieg tej linii komunikacyjnej podlega uzgodnieniu. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 1 u.t.d. określa zakres działania organu uzgadniającego, które obejmuje jedynie własne uprawnienia i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy tj. Marszałka Województwa Opolskiego. Wiążący charakter uzgodnienia wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Organ II instancji wskazał, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa lubelskiego. Zatem przedmiotem oceny, są takie okoliczności jak spełnianie przez projektowaną linię komunikacyjną na terenie województwa lubelskiego oczekiwań w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także oczekiwań i postulatów lokalnej społeczności. Taki zakres kompetencji organu uzgadniającego wynika z korelacji wspomnianej normy kompetencyjnej z przepisem art. 22a ust. 1 i 3 w zw. z art. 22a ust. 5 u.t.d. Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji w zakresie wpływu uruchomienia nowych kursów na bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowej linii w aspekcie negatywnym. Zarzuciło, że organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów na to, że z powodu prowadzenia przez spółkę I. działalności przewozowej dochodziło do sytuacji, które generują zjawiska niebezpieczne w ruchu drogowym, a z materiału dowodowego nie wynika przy tym by organ pozyskał takie informacje chociażby od organów Policji. Pozostają one jedynie w sferze przypuszczeń i domysłów a nie okoliczności wynikających z materiału dowodowego. Kolegium zwróciło uwagę, że realizacja kursów zaplanowanych przez wnioskodawcę ma odbywać się na drogach o odpowiedniej klasie, a tylko w minimalnym zakresie po drogach gminnych, co jest oczywiste z uwagi na dojazd do przystanków w miejscowościach. Organ II instancji podniósł także, że organ wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych w pełnym zakresie. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym, przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. Kolegium uznało, że organ I instancji wykroczył poza normę kompetencyjną statuowaną przez przepisy ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji dokonał bowiem analizy stanu komunikacji na odcinku Polańczyk - Warszawa przez Lublin, a odcinek ten nie pozostaje we właściwości miejscowej organu uzgadniającego, która mogła objąć jedynie jego część znajdująca się na terenie województwa lubelskiego. W ocenie Kolegium nawet jednak gdyby uwzględnić możliwość badania wpływu nowego połączenia w aspekcie finansowego i rynkowego wpływu na podmioty działające już na linii Toruń - Warszawa — Polańczyk, to przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsce, w którym planuje się przystanki, czasy odjazdu i przyjazdu na przystanek. Z przedłożonego rozkładu jazdy wynika, że tylko 1 przystanek znajduje się na obszarze województwa lubelskiego, a proponowany rozkład jazdy zakłada realizację po 1 kursie dziennie - tam i z powrotem. Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowy przystanek to ten, z którego odbywają się przewozy wielu przewoźników z uwagi na jego centralny charakter w miejscowości Lublin oraz specyfikę przyjętego rozwoju miasta przez jego samorząd. Przystanek Dworzec Lublin stanowi przystanek węzłowy dla różnych form komunikacji — lokalnej autobusowej (MPK), lokalnej powiatowej i regionalnej, kolejowej lokalnej, regionalnej i ogólnopolskiej. Jest więc oczywiste, że ten przystanek będzie pokrywał się w rozkładach wielu przewoźników. Organ odwoławczy zauważył również, że organ I instancji jako materiał porównawczy wskazał funkcjonowanie usług przedsiębiorców, którzy oferują po kilkanaście i kilkadziesiąt kursów dziennie na części przedmiotowej linii. Trudno zatem wskazać wiarygodnie, że uruchomienie 1 kursu w każdym z kierunków zdominuje sferę działalności pozostałych przewoźników i to nie świadczących usług o tożsamych zakresie i charakterze. Następnie Kolegium podniosło, że kursy oferowane przez wnioskodawcę mają charakter połączeń pośpiesznych bez zatrzymywania się pojazdu na przystankach pośrednich. Tymczasem punktem odniesienia w analizie organu I instancji były przewozy realizowane z dużą liczbą przystanków pośrednich, które w konsekwencji tworzą lokalną sieć połączeń, a nie międzyregionalną. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze województwa lubelskiego proponowana linia nie wpłynie na rentowność usług w zakresie transportu drogowego osób dotychczas istniejących na przedmiotowej linii komunikacyjnej. Projektowane przez wnioskodawcę kursy realizować będą komunikację pospieszną i przebiegać będą jedynie na trasie łączącej największe miejscowości usytuowane na proponowanej linii komunikacyjnej. Proponowana linia ma połączyć wybrane, najważniejsze z punktu widzenia rozwoju społecznego i gospodarczego, a także ruchu turystycznego miasta sąsiadujących ze sobą województw. Kolegium podkreśliło, że z punktu widzenia interesu pasażerów z całą pewnością rozwiązaniem korzystniejszym jest skorzystanie z usług jednego przewoźnika i zakup jednego biletu, w odpowiedniej, konkurencyjnej cenie, niż generowanie nieuzasadnionych kosztów podróży. W ocenie Kolegium, w odniesieniu do dbałości o interes klientów, organ I instancji dokonał wybiórczej oceny, zapominając, że priorytetem przyjmowanym przez organy samorządu województwa powinno być wprowadzanie konkurencyjnych pod względem jakości połączeń autobusowych, łączących nawet odległe miasta Polski. Z uwagi na to, że ilość tych połączeń jest wciąż deficytowa ich zwiększenie, a co za tym idzie podniesienie jakości usług przewozowych, będzie służyło interesom społecznym. Kolegium podniosło nadto, że wynikająca z przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transport drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś jej nadmiernemu ograniczaniu. W opinii Kolegium, w ocenie organu I instancji zabrakło również analizy dotyczącej korelacji oferowanych usług porównywanych ze sobą przewoźników, która z natury rzeczy jest mechanizmem istotnym dla ich odbiorców. Jak wynika z proponowanego przez wnioskodawcę rozkładu jazdy oferować będzie on przejazdy do węzłowych z punktu widzenia pasażerów przystanków w Warszawie tj. port lotniczy im. F. Chopina i oraz przystanek autobusowy i stację Warszawa Zachodnia. Z natury rzeczy w przypadku takich przystanków pasażerowie z nich i do nich podróżujący oczekują taboru, który zapewni im nie tylko przejazd osoby, ale również bagażu, często o dużych rozmiarach. Przewoźnik powinien zatem oferować taki tabor, który zapewni komfort przejazdu i przewóz bagażu i to w konkurencyjnej cenie usługi. W kwestii zakresu przeprowadzonego przez organ postępowania Kolegium wskazało, że art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "k.p.a."), przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni. Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie wpadkowe w przedmiocie uzgodnienia poprzedzające rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu uzgadniającego i nie może być interpretowane rozszerzająco. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zawiadomienie strony z dnia 18 listopada 2025 r. nie zawiera żadnych adekwatnych, uzasadnionych i merytorycznych przesłanek niedotrzymania przez organ terminu wynikającego z art. 106 § 3 k.p.a. Nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której od momentu wpływu do organu I instancji wniosku o dokonanie uzgodnienia a wydaniem rozstrzygnięcia upłynął czas miesiąca, który w żaden sposób nie uzasadniał dwukrotnie dłuższego procedowania, bez prowadzenia w tym czasie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji uznał również, że nie można stwierdzić, aby organ I instancji dokonał rzeczywistej i zgodnej z zasadą prawdy materialnej oceny projektowanej linii pod względem oczekiwań w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także oczekiwań i postulatów lokalnej społeczności. Projektowane przez spółkę kursy mają charakter pospiesznej komunikacji międzyregionalnej na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Dla tego rodzaju linii międzyregionalnej podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych autobusowych przewozów lokalnych nie znajduje w istocie uzasadnienia. W przypadku linii międzyregionalnych i pośpiesznych trudno w ogóle logicznie odnosić do nich pojęcie lokalnej społeczności, a tym bardziej ustalać oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika w danym województwie. Oferta usług komunikacyjnych kierowana przez wnioskodawcę do przyszłych klientów będzie dotyczyła ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem tylko głównych metropolii miejskich z przejazdem przez główne drogi. Wskazywaną przez organ I instancji przesłankę braku wniosków o uruchomienie dodatkowej komunikacji jako argumentu przemawiającego za odmową uzgodnienia Kolegium uznało za niezrozumiałą. W piśmie z dnia 5 marca 2026 r. Marszałek Województwa Lubelskiego poinformował organ odwoławczy, że Marszałek Województwa Opolskiego uznał C. Spółkę jawną za stronę postępowania o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk dla spółki I.. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. (dalej jako "Stowarzyszenie"). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 169/26. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie sprawy i wydanie postanowienia uzgadniającego planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, w sytuacji gdy Kolegium stwierdziło wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, powinno uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; 3) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podkreślając przede wszystkim, że organ dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekał w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa. Właśnie ze względu na właściwość miejscową marszałek załatwiający sprawę główną nie powinien samodzielnie rozstrzygać o losach prawnych zezwolenia, które ma obowiązywać również na trasie komunikacyjnej położonej na obszarze innego województwa. Uzgodnienie należy w istocie traktować w ten sposób, iż każdy z marszałków biorących udział w załatwieniu sprawy oddzielnie wyraża zgodę w odniesieniu do obszaru swojego województwa i dopiero zgodne stanowisko wszystkich otwiera drogę do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. Stowarzyszenie podkreśliło ponadto, że spółka I. to podmiot na stałe współpracujący na podstawie umowy Partnerstwa autokarowego z F. sp. z o.o. z/s w W. , a Marszałek Województwa Lubelskiego posiada wiedzę i dowody, że na przestrzeni ostatnich 5 lat w wyniku uzgodnienia i wydania zezwoleń F. sp. z o.o. spowodowała zagrożenie ekonomiczne dla już istniejących linii regularnych, przez co doprowadziła do likwidacji wielu kursów. Stowarzyszenie wyjaśniło, że na linii odcinkowo stycznej z projektowaną linią komunikacyjną działalność przewozową prowadzi C. sp. j. Począwszy od 2021 r. podmiot ten prowadzi deficytową działalność przewozową na linii komunikacyjnej relacji: Lublin -Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki, ponosząc każdego kolejnego roku straty finansowe. Swoje stanowisko Stowarzyszenie podtrzymało w piśmie z dnia 1 czerwca 2026 r. Wnosząc o dopuszczenie dowodów z w dokumentów załączonych do pisma, w tym dotyczących sytuacji finansowej C. Spółka jawna m.in. na okoliczność prowadzenia deficytowej działalności przewozowej przez przedmiotową spółkę i niekorzystnego wpływu działalności F. sp. z o.o. na interes publiczny – poprzez zmniejszenie oferty przewozowej dla pasażerów i wzrostu cen biletów. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła również C. Spółka jawna z siedzibą w L. (dalej jako "spółka C. ", "spółka"). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 170/26. Zaskarżonemu postanowieniu spółka C. zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 3 grudnia 2025 r. i uzgodnienia planowanego przebiegu linii regularnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych na terenie województwa lubelskiego. W ocenie spółki Kolegium postąpiło wbrew własnym zaleceniom skierowanym do Marszałka Województwa Lubelskiego, określonym w innym postanowieniu znak: [...], z dnia 24 października 2025 r., mocą którego SKO w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 9 września 2025 r. uzgadniające planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla przedsiębiorcy F. sp. z o.o. na linii komunikacyjnej Hrubieszów - Chełm - Lublin - Warszawa - Poznań oraz wskazało, że organ I instancji powtórnie rozpatrując sprawę w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej powinien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz powinien prawidłowo sporządzić uzasadnienie postanowienia, ponieważ jego brak uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjne a następnie wydając zaskarżone postanowienie z dnia 14 stycznia 2026 r. Kolegium samo uchybiło tym zasadom; 2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; 3) art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, którymi Kolegium kierowało się przy załatwieniu sprawy oraz faktów i dowodów, które zdecydowały o przyjęciu takiego rozstrzygnięcia. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie spółki, jeżeli marszałek orzekający o zezwoleniu nie może samodzielnie, lecz tylko w uzgodnieniu z innym marszałkiem rozstrzygać w kwestii zezwolenia, to siłą rzeczy przedmiotem uzgodnienia powinny być zagadnienia objęte zezwoleniem. Przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia. Spółka C. wywodziła, że organom I i II instancji z urzędu znane są fakty, że w latach 2021 r. F. Sp. z o. o. uzyskała zezwolenie Nr [...] z dnia 4 lutego 2021r. obejmujące 6 kursów relacji Warszawa — Lublin oraz 6 kursów relacji Lublin — Warszawa i rozpoczęła wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na podstawie tego zezwolenia. Wszystkie 6 kursów F. sp. z o.o. zaplanowała w zbyt małych odstępach czasowych od kursów realizowanych przez już istniejących przewoźników, w szczególności przed kursami realizowanymi przez spółkę C. na linii komunikacyjnej Lublin — Warszawa — Nowy Dwór Mazowiecki. Wprowadzenie przez F. sp. z o.o. na linii komunikacyjnej Warszawa — Lublin (o długości ok. 170 km), 6 kursów w tak niewielkich odstępach czasowych oraz zastosowanie dumpingowej polityki cenowej za przejazd na poziomie ok. 50% ceny biletów spółki C. spowodowało już w pierwszym miesiącu działalności F. sp. z o.o., że spółka C. utraciła rentowności na linii komunikacyjnej Lublin — Warszawa Nowy Dwór Mazowiecki. Każde kolejne wydawane dla F. sp. z o.o. zezwolenie, powodowało i nadal powoduje dodatkowe zagrożenie pod względem rentowności, powiększając wielkość ponoszonych przez spółkę C. strat. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że dotyczącą one w istocie zezwolenia i ewentualnych ujemnych konsekwencji jego realizowania przez wnioskodawcę dla innych form transportu osobowego. Tymczasem organem właściwym dla wydania takiego zezwolenia jest Marszałek Województwa Opolskiego, co oznacza, że Kolegium nie mogło rozstrzygać tej kwestii. W odniesieniu do skargi spółki C. , Kolegium wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę spółki C. uczestnik postępowania - spółka I. również wniosła od odrzucenie skargi tej spółki, podnosząc, że interes spółki C. jest co najwyżej interesem faktycznym, wyrażającym się w tym, że spółka nie chce, aby inny przewoźnik obsługiwał przystanek lub przystanki, z których spółka C. wykonuje swoje przewozy. W piśmie z dnia 17 czerwca 2026 r. spółka C. podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") połączył sprawy o sygnaturach akt III SA/Lu 169/26 oraz III SA/Lu 170/26 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt III SA/Lu 169/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 3 grudnia 2025 r. o odmowie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a). W niniejszej sprawie wniosek do Marszałka Województwa Opolskiego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji Toruń – Warszawa – Polańczyk złożyła spółka I.. Ponieważ planowy przebieg linii komunikacyjnej przebiega m.in. przez województwo lubelskie - Marszałek Województwa Opolskiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie udzielenia zezwolenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd nie podzielił wniosków i argumentów organu i uczestnika postępowania, wedle których skarga spółki C. powinna zostać odrzucona z powodu braku legitymacji skargowej. W niniejszej sprawie spółka C. swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że linia regularna przez nią obsługiwana na odcinku Lublin – Warszawa pokrywa się w całości z projektowaną linią regularną przez spółkę I.. Spółka C. posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie Lublin - Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki, w więc na odcinku stanowiącym "styczną" z linią, na której przewozy planuje spółka I. (Toruń – Warszawa – Polańczyk przez Lublin). Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi, spółka C. podniosła, że projektowana linia komunikacyjna stwarza zagrożenie ekonomiczne oraz organizacyjne dla już istniejącej linii regularnej realizowanej przez skarżącą. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że postępowanie, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. W związku z treścią tego przepisu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2538/10 wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 811/08 oraz z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Kr 906/20, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 480/25 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie głównej nie zaliczył jej do kręgu stron. Jak podkreśla się również "interes prawny", o którym w mowa w art. 28 k.p.a., to zobiektywizowana i realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony, której przedmiotem jest interes o charakterze osobistym, własnym, zindywidualizowanym, skonkretyzowanym i aktualnym, i którego zaspokojenie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, CBOSA). Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, zaś posiadanie interesu prawnego to nic innego, jak tylko ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z danymi potrzebami (por. vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, CBOSA). W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym takim przepisem prawa materialnego jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Jak wskazał przy tym NSA w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 2509/24, art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, ani też nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu bezpośrednio, co wobec treści oraz funkcji powołanego przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. uzasadnia takie właśnie przyjęcie rozumienia interesu prawnego. Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w tym wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 412/25 oraz z dnia 5 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Lu 643/25, CBOSA), że w postępowaniu, o którym jest mowa w przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., a mianowicie w postępowaniu z wniosku o wydanie (lub zmianę) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy wydanie (lub zmiana) zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają również podmioty, które obsługują już te linie na podstawie udzielonych im zezwoleń (vide wyroki NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1423/18 oraz z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24, CBOSA). W konsekwencji, przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób korzysta z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie (lub trasie mającej odcinek styczny) i w tym samym czasie. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że spółka C. posiada interes prawny do wniesienia skargi od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2026 r., które, co jeszcze raz należy podkreślić, zostało wydane w postępowaniu stanowiącym obligatoryjny element (stadium) postępowania głównego, tj. postępowania o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób. Wymaga również wskazania, że Marszałek Województwa Opolskiego uznał spółkę C. za stronę postępowania o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa – Polańczyk dla spółki I., o czym poinformował Marszałka Województwa Lubelskiego w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r. Z kolei Marszałek Województwa Lubelskiego o tym fakcie poinformował Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie pismem z dnia 5 marca 2026 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Okoliczność, ta nie zmienia jednak oceny sądu w tym przedmiocie. Odnosząc się natomiast do podniesionych w obu skargach zarzutów naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) – (przy czym sąd przyjął jako oczywistą omyłkę powołanie skardze lit. d) tego przepisu zamiast lit. g)) - oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., to podnieść należy, że zarzuty te nie mogą załgiwać na uwzględnienie. Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Opolskiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Nietrafne jest zatem stanowisko spółki C. i Stowarzyszenia, że marszałek dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekł w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa. Wbrew twierdzeniom skarżących, zakres kompetencji organu decyzyjnego i organu uzgadniającego nie jest taki sam. Przyjęcie, że organ uzgadniający może badać przesłanki wskazane w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. prowadziłaby do wadliwego wniosku, że uzgodnienie powinno obejmować swym zakresem całość postępowania zastrzeżonego dla organu zezwalającego, w tym również obligowałoby do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Spowodowałoby to, że organ ten miałby większe uprawnienia i tym samym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niż organ decydujący. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że nie można zaaprobować poglądu, iż organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. W toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych bądź wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, bo to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej (vide wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09, CBOSA). Marszałek jako organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie właściwego województwa. W ramach takiego uzgodnienia marszałek powinien wypowiedzieć się na temat okoliczności istotnych dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar danego województwa, do których należą: przebieg planowanej linii komunikacyjnej, trasa przejazdu, miejsca, w których planuje się przystanki, czas przejazdu i przyjazdu na przystankach, ocena czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i czy spełnia oczekiwania społeczności lokalnej (por.: M. Burtowy, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz do art. 18, LEX/el. 2025 oraz wyrok o sygn. akt II GSK 874/20). Trafnie jest stwierdzenie Kolegium, że przedmiotem oceny organu uzgadniającego nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie. Rację ma organ II instancji, że to organ wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy będzie ona stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych w pełnym zakresie. W ocenie sądu z powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym wprost wynikają obowiązki dla organu wydającego zezwolenie i dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Przedmiotem uzgodnienia ma być, wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy jedynie pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy odnośnie wydania zezwolenia, co do istoty, gdyż nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 560/19). Zatem, w świetle powyższych rozważań, zarzuty skarg co do naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, poparte obszerną argumentacją, należało uznać za bezzasadne. Organ uzgadniający ani tym bardziej sąd nie był uprawniony, w granicach rozpoznawanej sprawy, do oceny przedłożonej przez strony skarżące dokumentacji dotyczącej m.in. sytuacji finansowej spółki C. , co uzasadniało, w oparciu o regulację art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skarg i na etapie postępowania sądowego na okoliczność powstania stanu zagrożenia ekonomicznego dla spółki C. i prowadzenia deficytowej działalności przewozowej przez tego przewoźnika. Dla ścisłości tylko zauważyć należy, że wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Stowarzyszenia z dnia 1 czerwca 2026 r., z dołączonego doń pisma Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2026 r. nr [...] nie wynika, jak twierdzi Stowarzyszenie "brak badania prze organ wydający zezwolenie (...), czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych na terenie województwa lubelskiego, a tym samym konieczność dokonywania takiej oceny przez organ uganiający tj. Marszałka Województwa Lubelskiego". Wręcz przeciwnie z pisma tego wprost wynika (pkt 9), że przed wydaniem decyzji organ zbadał przesłanki zawarte w art. 22a ust.1 pkt 2 u.t.d., w tym, czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Ponadto strona skarżąca nie może pomijać, że przedmiotowe pismo dotyczy innej sprawy administracyjnej i nie może znajdować wprost odniesienia do okoliczności sprawy niniejszej. Zaprezentowane powyżej stanowisko sądu co do zakresu kompetencji organu wydającego zezwolenie oraz organu uzgadniającego wzmacnia, co słusznie zauważył organ odwoławczy, regulacja art. 106 § 3 i § 4 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Słusznie wywodzi Kolegium, że chociaż art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, to nie oznacza to możliwość prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie. Gdyby takie uprawnienie było przewidziane w postępowaniu uzgodnieniowym to racjonalny ustawodawca nie ograniczyłby stanowczo i wyraźnie jego ram czasowych. W ocenie sądu, mając na względzie powyższe, niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, strony skarżące nie wskazały na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytaczają w istocie przepisy i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, tymczasem jak to zostało wskazane powyżej, w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. W ocenie sądu organ odwoławczy wyprowadził trafne wnioski z kontroli postanowienia organu I instancji w zakresie wykroczenia poza normę kompetencyjną statuowaną przez przepisy u.t.d zarówno co analizy stanu komunikacji na odcinku Polańczyk – Warszawa przez Lublin, który to odcinek nie pozostaje we właściwości miejscowej organu uzgadniającego wskazując, iż tylko 1 przystanek znajduje się na obszarze województwa lubelskiego, jak i co do wykazania istnienia zagrożenia dla istniejących linii. Organ odwoławczy wprawdzie bez potrzeby przeanalizował wpływ nowego połączenia w aspekcie finansowym i rynkowym na podmioty działające już na tej linii Toruń-Warszawa-Polańczyk, powołując skonkretyzowane argumenty, ale jak wynika z zaskarżonego postanowienia była to analiza czysto hipotetyczna i ocena ta pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Co do zasady zgodzić się należy z poczynionymi przez organ odwoławczy uwagami natury ogólnej, że po pierwsze przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), zaś analiza tego zagrożenia dla już istniejących linii powinna uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach. Po drugie, że przewidziana w ustawie o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. I po trzecie, że zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. należy interpretować przy założeniu, że konieczne jest zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych i nie do przyjęcia jest teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem. Jednakże, co już wielokrotnie wyżej zostało podkreślone, oceny w tym zakresie dokonuje organ wydający zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym – w niniejszej sprawie jest to Marszałek Województwa Opolskiego, a nie organ uzgadniający. W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz ma charakter merytoryczno-reformacyjny, co znajduje wyraz właśnie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tym tle art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczający wydanie decyzji kasacyjnej, powinien być interpretowany ściśle jako wyjątek od zasady orzekania merytorycznego. Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie stanowisko wskazuje, że przesłanki zastosowania tego przepisu zachodzą jedynie w sytuacjach, gdy zakres koniecznego postępowania dowodowego ma charakter tak szeroki, iż w istocie prowadziłby do zastąpienia organu I instancji przez organ odwoławczy. Innymi słowy, chodzi o przypadki, w których zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego "od podstaw". Tymczasem, jak już wskazano przewidziana w art. 106 § 4 k.p.a. możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, ma charakter wyjątku, nie zasady (por. też B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dokonało ustaleń okoliczności faktycznych oraz ich oceny w kwestii czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa lubelskiego spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości – szybkości połączenia i komfortu podróży oraz zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dokonane przez organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie nie zostały przez skarżących podważone. Nie można zatem uznać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności nie została zrealizowana. Kolegium rozważyło planowany przebieg linii komunikacyjnej Toruń – Warszawa - Polańczyk przez Lublin, której dotyczyło uzgodnienie, w kontekście przebiegu tej linii na terenie województwa lubelskiego i stwierdziło, że tylko jeden przystanek planowanej linii znajduje się na obszarze województwa lubelskiego (Przystanek Dworzec Lublin) oraz że proponowany rozkład jazdy zakłada realizację po jednym kursie dziennie – tam i z powrotem. Przy czym, trafnie argumentuje Kolegium, że przystanek Dworzec Lublin stanowi przystanek węzłowy dla różnych form komunikacji — lokalnej autobusowej (MPK), lokalnej powiatowej i regionalnej, kolejowej lokalnej, regionalnej i ogólnopolskiej. Jest więc oczywiste, że ten przystanek będzie pokrywał się w rozkładach wielu przewoźników. Kolegium zwróciło również uwagę, że kursy oferowane przez wnioskodawcę – spółkę I. - mają charakter połączeń pośpiesznych, międzyregionalnych, bez zatrzymywania się pojazdu na przystankach pośrednich, na trasie obejmującej główne miasta. Linia ma połączyć wybrane, najważniejsze z punktu widzenia rozwoju społecznego, gospodarczego i ruchu turystycznego miasta sąsiadujących ze sobą województw. Organ odwoławczy ustalił, że usługi transportowe w takim wymiarze i relacji jak proponowane przez spółkę I. nie są realizowane przez żadnego z przedsiębiorców już działających na obszarze właściwości organu I instancji. W odniesieniu do częstotliwości kursów organ stwierdził, że nie można za kolizyjne dla siebie uznać usług przewozu oferowanych w podobnych lub nawet identycznych godzinach odjazdu, ale o zupełnie innej specyfice (przewozy lokalne, regionalne, międzyregionalne czy też zwykłe lub przyśpieszone). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z proponowanego przez spółkę I. rozkładu jazdy oferować ona będzie przejazdy do węzłowych z punktu widzenia pasażerów przystanków w Warszawie tj. port lotniczy im. F. Chopina i oraz przystanek autobusowy i stację Warszawa Zachodnia. W przypadku takich przystanków, co jest wiedzą powszechną pasażerowie z nich i do nich podróżujący oczekują nie tylko taboru, który zapewni im przejazd osoby, ale również i bagażu, często o dużych rozmiarach. Zatem przewoźnik powinien oferować taki tabor, który zapewni komfort przejazdu i przewóz bagażu i to w konkurencyjnej cenie usługi. Tych ustaleń i ich oceny skarżący nie podważyli. Trafna jest również argumentacja Kolegium, że w przypadku linii międzyregionalnych i pośpiesznych trudno jest się odnieść i ustalić oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika w danym województwie. Projektowane przez spółkę I. kursy mają charakter pospiesznej komunikacji międzyregionalnej na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Oferta usług komunikacyjnych kierowana przez spółkę I. do przyszłych klientów będzie dotyczyła ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem tylko głównych metropolii miejskich z przejazdem przez główne drogi. Podnoszona więc, w tych okolicznościach, przez organ I instancji argumentacja co do braku wniosków o uruchomienie dodatkowej komunikacji jako negatywna przesłanka uzgodnienia tak zaplanowanej trasy nie znajduje racjonalnego nieuzasadnienia. Jak już wskazano proponowana linia łączyć ma wybrane, ale i najważniejsze z punktu widzenia rozwoju społecznego, i turystycznego miasta sąsiadujących ze sobą województw. Z całą pewnością więc korzystający z projektowanych kursów pasażerowie będą zainteresowania podróżami bezpośrednimi z jednym przewoźnikiem i przy zakupie jednego biletu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.