III SA/Lu 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zamościu na zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość z dnia 27 lutego 2023 r. nr 53/2023 w przedmiocie ustalenia cennika usług świadczonych na Cmentarzu Komunalnym w Zamościu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Sygn. III SA/Lu 156/26 UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zamościu w jednym piśmie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na: 1. zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość nr 29/2020 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia cennika usług świadczonych na Cmentarzu Komunalnym w Zamościu, 2. zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość nr 245/2020 z dnia 8 października 2020 r. w sprawie ustalenia cennika usług świadczonych na Cmentarzu Komunalnym w Zamościu, oraz 3. zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość nr 53/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia cennika usług świadczonych na Cmentarzu Komunalnym w Zamościu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 6 marca 2026 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skarga została rozdzielona i przedmiotowa sprawa dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Zamość nr 53/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako "u.o.a.n." lub "ustawa") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu ogłoszenia w Lubelskim Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a także wejście w życie zaskarżonego zarządzenia z dniem jego podpisania, bez wymaganego przepisami prawa vacatio legis. Wobec tak postawionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że uchwalą Nr XI/155/2019 z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Zamość (dalej jako "Prezydent") uprawnienia do ustalania cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego Rada Miasta Zamość powierzyła (bezterminowo) Prezydentowi Miasta Zamość uprawnienie do stanowienia o wysokości cen i opłat za usługi komunalne na terenie Cmentarza Komunalnego w Zamościu. Na podstawie tej uchwały Prezydent wydał zaskarżone zarządzenie nr 53/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. Przedmiotowe zarządzenie nie zostało jednak opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Prokurator podkreślił, że istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego. Dla kontroli zaskarżonych zarządzeń decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza treści zaskarżonego zarządzenia pozwala na przyjęcie, że na jego podstawie dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych, adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny, a normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od ogłoszenia, bowiem warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Prokurator jedynie ubocznie wskazał, że zaskarżone zarządzenie, zapadło z naruszeniem art. 4 u.o.a.n., zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Kwestionowane zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania, bez wymaganego przepisami prawa vacatio legis. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zamość wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że oś sporu ogniskuje się wokół rozstrzygnięcia czy zarządzenie organu wykonawczego gminy statuujące cennik opłat za korzystanie z usług cmentarza komunalnego kwalifikuje się jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego należą do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są to zatem akty normatywne skierowane do nieokreślonej liczby adresatów i regulujące powtarzalne wzorce zachowań. Ponadto ustrojodawca w art. 94 Konstytucji RP jednoznacznie przesądził, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zaskarżone zarządzenie owego waloru normatywnego nie posiada. Ustalenie wysokości cen (opłat) za usługi komunalne, do którego na mocy odpowiedniej uchwały Rady Miasta upoważniono Prezydenta Miasta Zamość, nie stanowi władczego kształtowania praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (imperium). Jest to czynność o charakterze czysto właścicielskim, cywilnoprawnym (dominium). Organ, ustalając stawki za wykopanie grobu, udostępnienie kaplicy czy dzierżawę miejsca grzebalnego, występuje w obrocie prawnym nie w roli podmiotu władzy państwowej nakładającego daniny publiczne, lecz w roli właściciela mienia komunalnego oferującego świadczenie usług odpłatnych. Tym samym zaskarżone zarządzenie nie spełnia kryterium "regulowania powtarzalnych wzorców zachowań" w sensie normatywnym (nie zawierają nakazów ani zakazów zachowania powszechnie obowiązujących). Prezydent podkreślił, że cennik usług nie normuje "zasad zachowania się w obrębie obiektu". Nie narzuca on żadnych reguł administracyjnych osobom odwiedzającym nekropolię. Jego jedyną funkcją jest sprecyzowanie oferty Gminy dla podmiotów (osób fizycznych lub prawnych), które pragną zawrzeć cywilnoprawną umowę o świadczenie określonych usług pogrzebowych lub cmentarnych. Zaskarżone zarządzenie w przedmiocie cennika nie było wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662) jako akt prawa miejscowego, a w związku z tym nie wymagało nadania mu takiej rygorystycznej formy. Zdaniem Prezydenta, jeżeli akt prawny (przedmiotowy cennik) nie jest aktem normatywnym, nie jest prawem miejscowym i nie należy do materii wyczerpująco wymienionej w art. 13 u.o.a.n., to nie tylko nie istnieje obowiązek jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale wręcz jego publikacja tamże stanowiłaby naruszenie powołanych przepisów. Ponieważ zarządzenie w przedmiocie cennika usług komunalnych stanowi formę zarządzania majątkiem Gminy w ujęciu gospodarczym (nie jest to akt administracyjny z zakresu prawa publicznego w ścisłym tego słowa znaczeniu), posiada ono walor aktu kierownictwa lub zarządu i może wchodzić w życie na zasadach w nim określonych - tj. np. z chwilą jego wydania lub podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (np. na tablicy ogłoszeń na Cmentarzu, u Zarządcy lub w Biuletynie Informacji Publicznej). Wymóg zachowania czternastodniowego vacatio legis kreowałby barierę paraliżującą bieżące zarządzanie i dostosowywanie stawek do realiów rynkowych, godząc wprost w zasadę racjonalnego i elastycznego zarządzania majątkiem, na którą pozwalają organom wykonawczym kompetencje o charakterze cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest zagadnienie czy zaskarżone zarządzenie zaliczyć można do aktów prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Odmiennego zdania jest Prezydent, wskazując na cywilnoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia, jako swoistej oferty zawarcia cywilnoprawnej umowy o świadczenie określonych usług pogrzebowych lub cmentarnych. Skład podziela obecnie dominujące stanowisko, że zarządzenia wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akt prawa miejscowego. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14). Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość w sprawie ustalenia cennika usług świadczonych na Cmentarzu Komunalnym w Zamościu jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się jednocześnie do argumentacji Prezydenta, że zaskarżone zarządzenie ma cywilnoprawny charakter bowiem w istocie stanowi ofertę zawarcia cywilnoprawnej umowy o świadczenie określonych usług pogrzebowych lub cmentarnych – należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679) określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy). Jednym z takich zadań własnych gminy są sprawy dotyczące cmentarzy gminnych. Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1590) w art. 1 rozróżnia dwa rodzaje cmentarzy - komunalne i wyznaniowe. Cmentarzem komunalnym jest cmentarz, który został założony przez władze samorządowe oraz jest utrzymywany i zarządzany przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Cmentarzem wyznaniowym jest cmentarz, który został założony przez właściwe władze kościelne i jest utrzymywany oraz zarządzany przez związek wyznaniowy. Przepisy nie przewidują możliwości zakładania cmentarzy przez inne podmioty niż gminy i właściwe władze kościelne. W związku z tym brak jest możliwości pochowania zwłok ludzkich w innych miejscach niż cmentarze (z wyjątkiem pochowania przez zatopienie w morzu). W tym zakresie na "wolnym rynku" nie występują usługi udostępnienia miejsca grzebalnego w celu pochowania zwłok ludzkich. Jednocześnie gmina zarządzająca cmentarzem komunalnym ma pozycję monopolistyczną, przy czym jak wskazuje Sąd Antymonopolowy w wyroku z 23 kwietnia 2001 r., XVII Ama 49/2000, (Dz. U. UOKiK 2001 nr 1, poz. 11, s. 14) - posiadanie takiej pozycji nie jest jednak zakazane. Zatem bliscy zmarłego nie mają możliwości wyboru spośród dostępnych "ofert" usług chowania zmarłych. Zmarły może być bowiem pochowany jedynie na cmentarzu komunalnym lub wyznaniowym. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podziela stanowiska Prezydenta, że gmina określając cennik usług na cmentarzu komunalnym występuje jako podmiot stosunku cywilnoprawnego. Cywilnoprawny stosunek charakteryzuje się bowiem przede wszystkim równością (równorzędnością) podmiotów oraz autonomiczną pozycją tych podmiotów względem siebie, której wyrazem jest autonomia woli w kształtowaniu (nawiązaniu, zmianie, ustaniu) stosunku cywilnoprawnego. Autonomiczna pozycja podmiotów względem siebie, przejawia się w dobrowolności nawiązywania stosunków cywilnoprawnych - w ogóle i z wybranymi podmiotami prawa. Dobrowolność ta jest rozumiana jako brak prawnego obowiązku nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Wyrazem autonomii woli właściwej dla niektórych stosunków cywilnoprawnych (zwłaszcza z zakresu prawa zobowiązań) jest także swoboda stron w kształtowaniu treści lub celu stosunku cywilnoprawnego ("swoboda umów", art. 3531 k.c.), swoboda formy czynności prawnej i wyboru prawa właściwego. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 (najbliższa rodzina, organy wojskowe – w przypadku zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej lub organy państwowe – w zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa), albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Ponadto stosownie do art. 10 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której gmina właściwa ze względu na miejsce zgonu może odmówić pochowania zwłok, w przypadku, gdy z tego prawa nie skorzystają np. członkowie rodziny. W takim zakresie nie mamy do czynienia z autonomiczną pozycją gminy przejawiającą się w dobrowolności nawiązywania stosunku cywilnoprawnego. Należy również wyjaśnić, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Natomiast w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy (art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2026 r., poz. 639). Wobec powyższego nie można uznać, że cennik usług świadczonych na cmentarzu komunalnym, związanych z pochowaniem zwłok jest swoistą ofertą gminy skierowaną do nieograniczonej liczby potencjalnych nabywców. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.