III SA/Lu 138/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. D. Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej – "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2025 r. nakładającą na [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. (dalej – "skarżąca", "Spółka") karę pieniężną (w wysokości 216 083,60 zł) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Prezydent Miasta [...] wymierzył Spółce karę pieniężną (w kwocie 222 439 zł) za zajęcie pasa drogowego ulic [...], [...] oraz [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego oraz zajmowania powierzchni większej niż określona w decyzji z dnia 8 maja 2023 r. znak [...] Organ przyjął, że pasy drogowe wymienionych ulic o łącznej powierzchni 317,77 m2 były zajęte przez 35 dni, od dnia 19 maja do dnia 22 czerwca 2023 r., wobec czego kara, liczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni zajętego pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, wyniosła 222 439,00 zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że zajęcie pasa drogowego stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2023 r., co potwierdza sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna. Podczas kontroli obmierzono zajmowane odcinki pasa drogowego wymienionych ulic i sporządzono załącznik mapowy z zaznaczoną lokalizacją. Skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 14 maja 2024 r. Kolegium uchyliło skontrolowaną decyzję i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia i rozważenia w kontekście argumentów podnoszonych przez stronę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do nienałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189e k.p.a. lub do odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną (w wysokości 222 439,00 zł) za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji wyjaśnił m. in., że nie znalazł podstaw, aby odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ nie ziściły się szczególne przesłanki, o których mowa w art. 189e oraz 189f § 1 k.p.a. Spółka wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 30 października 2024 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, jako kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreśliło konieczność uzupełnienia akt sprawy o oryginały dowodów (zdjęcia w postaci elektronicznej) oraz mapę z zaznaczonym obszarem nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Wskazało na konieczność wyjaśnienia, w jaki sposób organ I ustalił czas trwania nielegalnego zajęcia pasa drogowego, a także, czy położony w pasie kabel, którego uszkodzenie zapoczątkowało okres nielegalnego zajmowania przez wykonawcę robót pasa drogowego, był ujęty w ewidencjach, tudzież w innych dokumentach, do których dostęp miał wykonawca robót. Decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta [...] wymierzył Spółce karę pieniężną (w kwocie 216 083, 60 zł) za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji ustalił powierzchnię zajętego bez zezwolenia pasa drogowego ulicy [...] (15,17 m2 + 22,88 m2 = 38,05 m2), Kasztanowej (51,25 m2) oraz [...] [...] (17,67 m2 + 210,8 m2 = 228,47 m2). Łącznie powierzchnia zajęta wynosiła 317,77 m2. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obejmowało okres od 19 maja 2023 r. do 21 czerwca 2023 r., łącznie 34 dni. Wysokość kary organ obliczył w poniższy sposób - 317,77 m2 x 2 zł/ 1 m 2/1 dzień x 34 dni x 10-krotność opłaty = 216 083,60 zł. Spółka wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło konieczność uzupełnienia akt sprawy o mapę z zaznaczonym obszarem nielegalnego zajmowania przez stronę pasa drogowego, wyjaśnienia, czy położony w pasie kabel, którego uszkodzenie zapoczątkowało okres nielegalnego zajmowania przez wykonawcę robót pasa drogowego, był ujęty w ewidencjach, tudzież innych dokumentach, do których dostęp miał wykonawca robót. Kolegium zwróciło uwagę na błędy organu I instancji w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka – wiceprezesa Spółki "Komunalnik". Decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. organ I instancji wymierzył Spółce karę pieniężną (w kwocie 216 083, 60 zł). Skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło m. in., że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego były ustalenia faktyczne, które organ I instancji poczynił w trakcie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2023 r. Wykonano wówczas dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Stwierdzono, że [...] S.A. (działając poprzez wykonawcę robót Ł. R. prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą) zajmowała bez zezwolenia pas drogowy (ulic Rzeźnianej, Kasztanowej oraz [...] [...] w [...] o powierzchni 317,77 m2 w dniach od 19 maja do 21 czerwca 2023 r. Pierwotnie skarżąca miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie robót w pasie drogowym w dniach od 17 maja do dnia 18 maja 2023 r. Następnie roboty przedłużyły się. Bezpośrednim powodem tego przedłużenia nie były jednak napotkane trudności w postaci podejrzenia uszkodzenia kabla średniego napięcia, gdyż to zdarzenie miało miejsce dopiero w dniu 26 maja 2023 r. Skarżąca dalej więc zajmowała pas drogowy. Ze złożeniem do zarządcy drogi wniosku o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego skarżąca czekała aż do dnia 22 czerwca 2023 r., a więc do momentu, gdy zarządca drogi wykrył w toku kontroli fakt nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Skarżąca uzyskała nowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 22 do dnia 29 czerwca 2023 r. Kolegium zauważyło, że Spółka nie zakwestionowała faktu zajęcia pasa drogowego. W kwestii powierzchni nielegalnego zajęcia pasa drogowego Kolegium wskazało, że pomiarów dokonano bezpośrednio w trakcie kontroli pasa drogowego (protokół z dnia 22 czerwca 2023 r.). Podniosło dodatkowo, że do akt sprawy załączono mapę z oznaczeniem obszaru, jaki Spółka mogła zajmować zgodnie z decyzją z dnia 8 maja 2023 r. znak [...], a jaki zajmowała z przekroczeniem dozwolonego terminu. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia 8 maja 2023 r. znak [...] skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 172,42 m2. Natomiast po kontroli pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości, skarżąca wystąpiła o zajęcie pasa drogowego o powierzchni znacznie większej, a mianowicie 321,53 m2. Tymczasem powierzchnia, której nielegalne zajęcie jest powodem nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, wynosi 317,77 m2. Oznacza to, że co do zasady powierzchnia 317,77 m2 pokrywa się z powierzchnią pasa drogowego 321,53 m2, o zezwolenie na zajęcie którego skarżąca wniosła po kontroli. Doświadczenie życiowe wskazuje, że nielogicznym byłoby, gdyby skarżąca po przeprowadzonej kontroli, wnioskowała do zarządcy drogi o zajęcie aż 321,53 m2, jeśli w rzeczywistości takiej powierzchni by nie zajmowała. W sytuacji, gdy obie przywołane powierzchnie są do siebie tak zbliżone, przemawia to za uznaniem wyliczeń organu I instancji z kontroli pasa drogowego za wiarygodne. Gdyby bowiem skarżąca nie zgadzała się z tym, że zajmowała tak dużą powierzchnię pasa drogowego, tj. nie zgadzałaby się z wynikami kontroli pasa drogowego, to tuż po tej kontroli, tj. w dniu 22 czerwca 2023 r., nie złożyłaby wniosku o zezwolenie na zajęcie aż 321,53 m2 pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że napotkane trudności w postaci podejrzenia uszkodzenia kabla średniego napięcia nie mogły stanowić bezpośredniej przyczyny tego, że Spółka zajmowała pas drogowy dłużej niż miała do tego prawo, skoro pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. sama zainteresowana wskazała, że podejrzenie uszkodzenia kabla średniego napięcia nastąpiło dopiero w dniu 26 maja 2023 r. Tymczasem Spółka dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa do dnia 18 maja 2023 r. W kwestii możliwości zastosowania przepisów art. 189e i art. 189f k.p.a. Kolegium wskazało, że w tej sprawie do naruszenia prawa nie doszło wskutek działania sity wyższej. Nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej. Kabel średniego napięcia, którego uszkodzenie albo podejrzenie uszkodzenia skarżąca wskazała jako przyczynę nielegalnego zajmowania pasa drogowego od dnia 26 maja 2023 r., nie był naniesiony na mapy inwestycyjne. Jednocześnie, natrafienie na ten kabel i jego uszkodzenie nie jest równoznaczne z tym, że w sprawie wystąpiło działanie sity wyższej. W miejscu niezaewidencjonowanego kabla znajdowała się również inna elektroenergetyczna sieć średniego napięcia i jej lokalizacja jest naniesiona w dokumentacji. W takiej sytuacji (tj. żeby nie uszkodzić działającej linii) skarżąca musiała działać w danym obszarze ze szczególną ostrożnością. Doświadczenie życiowe wskazuje, że zachowanie takiej ostrożności pozwoliłoby uniknąć uszkodzenia nie tylko linii czynnej, ale też znajdującego się w tym samym miejscu nieużytkowanego kabla. Kolegium stwierdziło, że powód naruszenia przepisów jako taki nie ma znaczenia dla powstania odpowiedzialności administracyjnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji administracyjnej istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przyczyny braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia pasa nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż są to elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas gdy przy odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie mogą mieć jedynie przesłanki obiektywne. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skarżąca miała świadomość bezprawności swojego działania. Kolegium nie uznało także za wiarygodne tłumaczeń skarżącej, że przedłużenie okresu zajmowania pasa drogowego było spowodowane również przejściowym brakiem sprzętu do dokonania zaplanowanych na dniach 17 i 18 maja 2023 r. robót w pasie drogowym w technologii wymaganej przez zarządcę drogi. Wykazane zostało, że zlecenie naprawy wiertnicy zostało złożone przez Ł. R. w dniu 10 maja 2023 r. (korespondencja organu I instancji z przedsiębiorcą wykonującym naprawę). Oznacza to, że przystępując w dniu 17 maja 2023 r. do robót i związanego z nim zajęcia pasa drogowego wykonawcy skarżącej nie posiadali całości potrzebnego sprzętu i byli tego świadomi, gdyż stosowny sprzęt znajdował się w naprawie. Mogli więc spodziewać się, że termin zajęcia pasa drogowego się wydłuży. Mimo tego skarżąca, będąc jedynie gościem w pasie drogowym należącym do jednostki samorządu terytorialnego, nie podjęła żadnych kroków w celu poinformowania zarządcy drogi o problemach i nie zgłosiła wniosku o zajmowanie pasa drogowego w terminie dłuższym aniżeli pierwotnie planowała. Brak odpowiedniego przygotowania skarżącej i jej wykonawców przed przystąpieniem do prac w pasie drogowym może dziwić, tym bardziej, że już w decyzji z dnia 27 grudnia 2022 r. wśród warunków zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza energetycznego kablowego organ ustalił, że przyłącze zlokalizowane pod jezdnią nawierzchni asfaltowej należy umieszczać w rurze osłonowej metodą technologii bezwykopowej. Kolegium wyjaśniło, że wysokość nałożonej kary nie jest dowolna i wynika wprost z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (10 – krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego) i § 2 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych których zarządcą jest Prezydent Miasta [...], na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2023 r. poz. 2374). Według uchwały stawka dzienna opłaty wynosiła 2 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka zarzuciła decyzji z dnia 19 grudnia 2025 r. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, niepodjęcie czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co łącznie doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, podczas, gdy: - przedłużenie zajęcia pasa drogowego nastąpiło wskutek okoliczności o charakterze obiektywnym, nadzwyczajnym i niezależnym od strony, w szczególności w postaci ujawnienie w toku robót niezinwentaryzowanego kabla elektroenergetycznego średniego napięcia, którego istnienie nie wynikało z żadnej dostępnej dokumentacji geodezyjnej ani technicznej, co wyłączało możliwość jego wcześniejszego przewidzenia i zapobieżenia skutkom zdarzenia; - ujawnienie niezinwentaryzowanego kabla pozostawało w związku przyczynowym z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego z uwagi na charakter prowadzonych robót liniowych w technologii bezwykopowej, wynika, że proces inwestycyjny miał charakter ciągły, a napotkanie nieujawnionej infrastruktury podziemnej skutkowało koniecznością wstrzymania prac, zabezpieczenia terenu oraz usunięcia awarii, co w sposób bezpośredni i nieunikniony przełożyło się na wydłużenie okresu zajęcia pasa drogowego; - strona nie mogła przewidzieć istnienie niezinwentaryzowanego kabla elektroenergetycznego oraz uwzględnić ryzyka w harmonogramie prac; - naruszenie miało charakter incydentalny, czasowy i nieumyślny, strona nie osiągnęła żadnej korzyści majątkowej, zaprzestała naruszenia prawa niezwłocznie po usunięciu przeszkód technicznych; - organ pominął znajdującą się w aktach sprawy fakturę VAT nr [...], która została wystawiona 16.06.2023 r., co oznacza, że dopiero wówczas urządzenie zostało naprawione, pominął ustalenie przyczyn dla których naprawa wiertnicy przedłużała się i nie została wykonana do dnia pierwotnego zajęcia pasa drogowego, jak deklarował serwis, pominięto, że z "protokołu przesłuchania" R. C. wynika, że wykonawca informował organ o zajęciu pasa drogowego, więc organ wiedział o zajęciu pasa drogowego; - organ pominął obowiązek indywidualizacji sankcji, nie wykazując, aby przedłużenie zajęcia pasa drogowego spowodowało jakiekolwiek realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, interesu publicznego bądź mienia publicznego; - organ nie dokonał oceny proporcjonalności kary w odniesieniu do całokształtu okoliczności sprawy, w tym stopnia przyczynienia się strony do naruszenia prawa, jego charakteru oraz skutków, czego w niniejszym postępowaniu organ w ogóle nie uczynił; 2. art. 189f § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mimo że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona dobrowolnie, bez wezwania przez organ zaprzestała naruszenia prawa, zwłaszcza w kontekście tego, że organ w ogóle nie odnosi tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania świadków, ponieważ kartki papieru z podpisami bliżej nieokreślonych osób oznaczone jako "protokół przesłuchania" nie dokumentują czynności przesłuchania świadków, a jedynie stanowią relację osoby trzeciej z takiej czynności, przez co nie spełniają roli dowodowej dla tego środka dowodowego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust.12 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako "ustawa". Z uwagi na charakter prowadzonego sporu należy przypomnieć, że w myśl art. 4 pkt 1 ustawy, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych regułą jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym, w szczególności lokalizowania w nim obiektów i urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, który ma na celu ochronę pasa drogowego przed niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 39 ustawy). Wyjątek od tej reguły został przewidziany w art. 40 ust. 1, w myśl którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do treści art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Według art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6. Jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że: – zajęto pas drogowy z przekroczeniem wyznaczonego wcześniej terminu; – skarżąca uprawniona była do zajęcia pasa drogowego o powierzchni 172,42 m2 dniach od 17 do 18 maja 2023 r. (według decyzji z dnia 8 maja 2023 r.); - skarżąca uzyskała następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 321,53 m2 w okresie od 22 do 29 czerwca 2023 r. (zgodnie z decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r.); - od 19 maja do 21 czerwca 2023 r. skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (o powierzchni 317,77 m kw); - Spółka zajmowała pas drogowy o tak wyliczonej powierzchni przez okres 34 dni. Powyższych ustaleń strona nie zakwestionowała w skardze. Nie podważyła również zastosowanej przez organ dziennej stawki opłaty (2 zł – wynikającej z uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych których zarządcą jest Prezydent Miasta [...], na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), jak i wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mechanizmu wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy i prawidłowo oceniony przez Kolegium stanowił podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie kary pieniężnej. Kolegium trafnie wskazało, że po kontroli pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości, skarżąca wystąpiła o zajęcie pasa drogowego o powierzchni znacznie większej, a mianowicie 321,53 m2. Tymczasem powierzchnia, której nielegalne zajęcie jest powodem nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, wynosi 317,77 m2. Oznacza to, że co do zasady powierzchnia 317,77 m2 pokrywa się z powierzchnią pasa drogowego 321,53 m2, o zezwolenie na zajęcie którego skarżąca wniosła po przeprowadzonej kontroli. Dokonane przez organ ustalenia dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni jego zajęcia są prawidłowe i oparte na właściwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym z poszanowaniem reguł wynikających z treści przepisów proceduralnych - art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wydało decyzję bez naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach badanej sprawy organ zobowiązany był na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 ustawy o drogach publicznych do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości wyliczenia wysokości kary (w kwocie 216 083, 60 zł). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowiące dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych (według poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 - przywołanej przez skarżącą) nie zostały naruszone. Stosownie do art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Według art.189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Wobec powyższego nie zachodzi przewidziane w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wyłączenie stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1236/21). W badanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Przeciwny pogląd jest wyrazem subiektywnej oceny Spółki. Strona pomija zarówno długi okres zajmowania pasa drogowego (34 dni), jak i znaczną powierzchnię zajętego pasa (łącznie 317,77 m kw). Przy ocenie wagi naruszenia prawa organ I instancji wyjaśnił, m. in., że pomocne w tej materii są dyrektywy płynące z art. 189d pkt 1 k.p.a. Stwierdził, że zajęto pobocze [...] [...] (jedną z głównych ulic miasta) na odcinku około 90 m i prowadzenie robót w taki sposób stanowiło poważne naruszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W działaniu wykonawcy organ nie dostrzegł potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia, ochrony ważnego interesu społecznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Zdaniem Sądu, ocena organu odnośnie wagi naruszenia prawa nie budzi zastrzeżeń. Prowadzenie robót budowlanych w celu wykonania przyłącza energetycznego dla potrzeb zasilania budynku zakładu kamieniarskiego jest typową (rutynową) czynnością podobną do wielu innych realizowanych przez [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L.. Ponadto organ miał na uwadze, że podstawowym celem ochrony pasa drogowego jest bezpieczeństwo osób i pojazdów poruszających się po drodze oraz mogących znaleźć się poza jezdnią. Organ zatem słusznie uznał, że waga naruszenia jest znaczna, że nie ma przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Ocena "znikomej wagi naruszenia" musi być dokonywana w sposób obiektywny, z uwzględnieniem czasu trwania naruszenia, jego zakresu oraz charakteru dobra chronionego. W niniejszej sprawie naruszenie trwało 34 dni. Okres ten nie może być uznany za incydentalny ani marginalny, biorąc pod uwagę niekwestionowane ustalenie, że od dnia 19 maja 2023 r. Spółka nie posiadała stosownego zezwolenia i faktycznie pas drogowy był ciągle zajęty. Skarżąca o tym wiedziała, co prawidłowo sygnalizuje Kolegium zwracając uwagę na świadomość bezprawności zachowania skarżącej, która zwlekała z podjęciem działań w celu uregulowania sytuacji do momentu kontroli pasa drogowego. Dodatkowo należy podnieść, że przystępując w dniu 17 maja 2023 r. do robót terenowych i związanego z nimi zajęcia pasa drogowego wykonawcy Spółki nie posiadali całości potrzebnego sprzętu i byli tego świadomi, gdyż niezbędny sprzęt znajdował się w naprawie. Jako profesjonalny podmiot na rynku "energetycznym" przed rozpoczęciem robót Spółka – będąca dużym przedsiębiorcą - powinna była samodzielnie podjąć działania służące uzyskaniu niezbędnej wiedzy na temat stanu technicznego urządzeń i maszyn wykonawcy oraz jego gotowości do realizacji przyjętego zlecenia. Zaniechanie takich czynności jest wyłącznie wewnętrzną sprawą Spółki. Poza tym dla doświadczonego przedsiębiorcy mającego zamiar prowadzenia robót w pasie drogowym takie okoliczności, jak ewentualne ujawnienie w trakcie prac w terenie niezinwentaryzowanego kabla elektroenergetycznego średniego napięcia, nie powinno być zaskoczeniem. Świadek R. C. uczestniczący w pracach budowlanych w pasie drogowym wyjaśnił, że wielokrotnie spotykał się na terenie [...] z podziemną utrudniającą prace infrastrukturą nie ujętą w ewidencji. Prawdopodobieństwa wystąpienia i natrafienia przez wykonawcę na podziemną "dziką" infrastrukturę w rejonie pasa drogowego (ulic - [...], [...] oraz [...] [...] w [...] w realiach rozpoznawanej sprawy było zatem spore. Stąd też zdarzenie polegające na natrafieniu w dniu 26 maja 2025 r. na nieczynny podziemny kabel energetyczny nie powinno być kwalifikowane jako działanie siły wyższej zwalniającej Spółkę z odpowiedzialności administracyjnej za zajmowanie pasa drogowego w okresie 26 maja - 21 czerwca 2023 r. Co istotne, strona nie wskazuje dokładnie dlaczego w okresie 19-26 maja 2023 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Jak wyjaśnia NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. II GSK 2418/24 w świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako - zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki - przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy). W badanej sprawie takie nadzwyczajne zdarzenia nie wystąpiły. Oceniając wystąpienie siły wyższej, Kolegium należycie zweryfikowało indywidualną sytuację skarżącej, jej zachowanie oraz okoliczności faktyczne całej sprawy. Powyższe wskazuje, że Kolegium rozpatrując sprawę zasadnie przyjęło, że nie wchodzi w grę przypadek, o którym mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Do zatrzymania prac przy ul. [...] doszło w dniu 26 maja 2023 r. czego dowodzi pismo Spółki z dnia 27 czerwca 2023 r. (k. [...] akt adm.). Wstrzymano prace związane z wykonywaniem przewiertu przez firmę [...] pod ww. ulicą ze względu na podejrzenie uszkodzenia kabla SN. P. wykonawcy z dnia 7 lipca 2023 r. (k. [...] akt adm.) wskazuje, że: decyzja o zajęciu pasa drogowego została wydana w związku z koniecznością wykonania prac przyłączeniowych metodą przecisku na ulicy [...], został uszkodzony kabel SN, który nie był naniesiony na mapy inwentaryzacyjne, ze względów bezpieczeństwa do czasu wyjaśnienia sytuacji prace zostały wstrzymane przez pracowników [...], ze względu na kolizję z przyłączem gazowym i brakiem pewności przebiegu innych instalacji na dalszej trasie konieczny był wybór między wycinaniem asfaltu albo użyciem maszyny do przecisków sterowanych, na wycięcie asfaltu nie uzyskano zgody, jedyną możliwość wykonania pracy w pasie drogowym ul. [...] i [...] [...] był przewiert sterowany, wobec awarii urządzenia (wiertnicy) nie było możliwości niezwłocznego wykonania robót, naprawa urządzenia nastąpiła w najbliższym możliwym czasie, jednak trwało to kilka tygodni, spowodowało to przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Informacja z dnia 26 listopada 2024 r. (k. [...] akt adm.) od firmy [...] z J. dowodzi m. in., że zlecenie naprawy wiertnicy zostało zlecone w dniu 10 maja 2023 r. (data rozpoczęcia naprawy) i urządzenie mogło być dostarczone wcześniej. Faktura VAT z dnia 16 czerwca 2023 r. (k.[...] akt adm.) dowodzi, że wiertnicę naprawiono na zlecenie [...] Ł. R.. Powyższe okoliczności nie zwalniają strony od odpowiedzialności za stwierdzony delikt. Zarzut, że organ pominął znajdującą się w aktach sprawy fakturę VAT nr [...] wystawioną w dniu 16 czerwca 2023 r. jest bezpodstawny. Kiedy urządzenie zostało naprawione nie ma większego znaczenia, podobnie jak i ustalenie przyczyn przedłużającej się naprawy wiertnicy. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny. Przyczyny, które spowodowały, że w pierwotnie ustalonym terminie (17-18 maja 2023 r.) nie wykonano planowych prac w obrębie pasa drogowego, nie mają większego znaczenia. Zainteresowana osoba ubiegająca się o zezwolenie na legalne zajęcie pasa drogowego w określonym terminie powinna być przygotowana na ewentualne trudności techniczne i brak możliwości wykonania planowanych prac budowlanych w wyznaczonym przez zarządcę drogi okresie. W dniu 19 maja 2023 r. Spółka wiedziała, że nie dysponuje stosownym zezwoleniem. Nowe zezwolenie Spółka uzyskała dopiero w dniu 22 czerwca 2023 r. Z akt sprawy nie wynika, aby wniosek o zezwolenie został oficjalnie złożony przed dniem 22 czerwca 2023 r. Tymczasem wspomniane wyżej pismo wykonawcy z dnia 7 lipca 2023 r. świadczy, że wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego nie został przyjęty. Informacja wykonawcy o zajęciu pasa drogowego oraz posiadanie wiedzy przez organ na ten temat, to nie to samo, co złożenie - w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych - wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Trudno też oczekiwać od organu, aby ten wydał decyzję zezwalającą na zajęcia pasa drogowego z datą wsteczną. Poza wnioskiem datowanym na dzień 22 czerwca 2023 r. (k. [...] i [...] akt adm.) akta badanej sprawy nie zawierają innego wniosku Spółki. Skarżąca zdaje się pomijać, że prowadzi duże przedsiębiorstwo i wielkość ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym kapitału zakładowego jest nieporównywalnie większa w stosunku do wysokości nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Należy zauważyć, że sam koszt poniesiony nie przez Spółkę, ale przez [...] Ł. R. i dotyczący naprawy wiertnicy wyniósł [...] zł (według wystawionej faktury). Jej wartość – w odniesieniu do wykonawcy robót prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą - jest w przybliżeniu pięciokrotnie mniejsza od orzeczonej kary (216 083,60 zł). W tym stanie rzeczy zarzut o braku analizy kwestii obniżenia kary, czy też zastosowania instytucji odstąpienia od jej nałożenia, nie mógł być uznany za słuszny pomimo tego, że strona – jak podkreśla – nie odniosła żadnej korzyści materialnej, zajęła pas drogowy w związku z realizacją robót infrastrukturalnych służących interesowi publicznemu i należało uwzględnić tę sytuację odmienną od tej, kiedy przedsiębiorstwo narusza prawo zajmując pas drogowy w celu umieszczenia reklamy z zamiarem osiągnięcia korzyści majątkowej. Wbrew stanowisku skarżącej, ocena wagi naruszenia prawa w aspekcie ustalenia, czy naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr chronionych - została dokonana przez organ w sposób prawidłowy, o czym świadczy argumentacja podniesiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 4 lipca 2025 r. Organ wyjaśnił m. in., że zajęty pas drogowy [...] [...] przy ul. [...] stanowi chodnik, co wymusza ruch bezpośrednio po jezdni. Wskazał także, że [...] jest jedną z głównych ulic miasta, na której występuje duże natężenie ruchu pojazdów i pieszych, szczególnie dzieci i młodzieży uczęszczających do szkoły przy ul. [...] oraz liceum przy ul. [...]. Formułując zarzut braku oceny wagi naruszenia prawa Spółka pomija, że Kolegium słusznie zauważyło, że okresie 19 maja – 21 czerwca 2023 r. zajęcie pasa drogowego nie dotyczyło wybranych dni, że strona w inne dni nie likwidowała wykopu i nie zwalniała pasa drogowego. Organ zasadnie wyjaśnił, że bezpośrednim powodem przedłużenia czasu trwania robót drogowych nie były napotkane trudności z uwagi na kolizję z kablem energetycznym. Zdarzenie takie miało miejsce dopiero w dniu 26 maja 2023 r. Kolegium dokonało zatem prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Co ważne, obowiązkiem organu nie było przeprowadzenie dodatkowych dowodów na okoliczność szczegółowej lokalizacji "dzikiego" przyłącza energetycznego oraz przyczyn przedłużającej się naprawy sprzętu. Ryzyko związane z prowadzeniem specjalistycznych prac budowlanych i natrafienia na infrastrukturę podziemną (ujętą bądź nie w dokumentacji inwentaryzacyjnej) obciąża zajmującego pas drogowy bez zezwolenia. Przyjęcia odmiennej oceny - w realiach badanej sprawy – nie sposób przyjąć nawet w świetle twierdzeń strony, że wykonawca robót kierował się wyłącznie bezpieczeństwem pracowników oraz mieszkańców. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołania. Prawidłowo załatwił sprawę wobec braku obiektywnych okoliczności świadczących o celowości poprzestania na pouczeniu w trybie art. 189f. § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa nie była znikoma, co wyżej wykazano. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. Rozstrzygnięcie to oparto na zgromadzonych dowodach. Dołączono do akt urzędową mapę z zaznaczonym obszarem nielegalnego zajmowania pasa drogowego oraz dokumentację fotograficzną. Przesłuchano świadków. Nieformalne przesłuchania wielu osób w dniu 26 listopada 2024 r. nie były wyłączną podstawą do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Świadek A. Z. (przesłuchany w dniu 17 czerwca 2025 r.) podał m. in., że widział wykopy, które prowadziła firma, pas drogowy był przez cały okres prac rozkopany, ruch pieszych odbywał się po jezdni. Świadek R. C. (przesłuchany w dniu 17 czerwca 2025 r.) wyjaśnił m. in., że jego firma prowadziła prace ziemne. Z wyjaśnień tego świadka wynikało, że prace te prowadzono w sposób ciągły w okresie 17 maja - 29 czerwca 2023 r. i według telefonicznych ustaleń decyzja zezwalająca "miała być wypisana wstecz". Zdaniem Sądu, zarzut o wewnętrznie sprzecznej ocenie zeznań świadka R. C. jest nieskuteczny. Świadek zwrócił uwagę na fakt występowania na terenie miasta niezinwentaryzowanej infrastruktury ("niezainwentaryzowane media") i materiałów niebezpiecznych ("niewybuchy"). Z tego wynikała przezorność firmy [...] podczas wykonywania prac ziemnych. Profesjonalizm wykonawców – przyjęty i uznany przez organ – nie oznacza, że pominął on systemowy charakter problemu pozostający poza sferą wpływu skarżącej i jej wykonawców. Organ nie wymagał od przedsiębiorcy prewencyjnego założenia o istnieniu każdej nieujawnionej sieci i nie przyjmował z góry pełnej odpowiedzialności Spółki za stwierdzony delikt administracyjny. Wręcz przeciwnie wydane przez Kolegium decyzje kasacyjne (z dnia 14 maja 2024 r., 30 października 2024 r. i 30 kwietnia 2025 r.) zmuszały organ I instancji do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Materiał ten prawidłowo oceniony nie pozwalał na przyjęcie, że wystąpiły niezależne okoliczności wykluczające zarówno odpowiedzialność Spółki za naruszenie prawa, jak i szczególne zdarzenia usprawiedliwiające zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary (czy też jej zmniejszenia). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.