III SA/Lu 1305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w celu wykonania i umieszczenia sieci kanalizacji sanitarnej. Kolegium argumentowało, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. G. R. zwróciła się do organu pierwszej instancji o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej w wysokości [...] zł z tytułu umieszczenia sieci sanitarnej w pasie drogowym (w okresie od 2012 r. do 2015 r.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że G. R. nie jest już właścicielem kanalizacji sanitarnej . Z dniem [...] października 2011 r. przeniesiono własność kanalizacji na samodzielny podmiot prawny, to jest na Przedsiębiorstwo [...] Spółkę z o.o. w R.. Wnioskodawca podniósł, że nie powinien on ponosić kosztów z tytułu opłat z uwagi na zmianę stanu faktycznego powodującego, że w tej sytuacji decyzja nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej obowiązku uregulowania należności (opłat rocznych) stała się bezprzedmiotowa. Kolegium wyjaśniło, że nie ma zastosowania przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. normujący instytucję wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest dopuszczalne, jeśli jest ona bezprzedmiotowa. W niniejszej sprawie decyzja w części dotyczącej opłaty za umieszczenie urządzenia (kanalizacji sanitarnej) nie stała się bezprzedmiotowa. Kanalizacja sanitarna nadal pozostaje w pasie drogowym i ma swojego właściciela. Od 2012 r. nie uiszczono żadnych opłat z tytułu umieszczenia kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. Kolegium stwierdziło ponadto, że w interesie społecznym jest, aby opłaty te były zapłacone zgodnie z ustawą o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. R. zarzuciła naruszenie: - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia kwestii, dlaczego przeniesienie własności urządzeń kanalizacji sanitarnej umieszczonej w pasie drogowym drogi powiatowej nie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tej drogi w celu wykonania sieci kanalizacji sanitarnej i umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym: - art. 40 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przeniesienie własności sieci kanalizacji sanitarnej nie zwalnia strony z obowiązku uiszczenia opłat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) Zarząd Powiatu [...] udzielił inwestorowi zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości R. - w celu wykonania sieci kanalizacji sanitarnej. Wspomnianą decyzją zezwolono również na umieszczenie przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogi powiatowej oraz ustalono wysokość opłaty rocznej (5.156 zł) za zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kanalizacyjnego. Nie jest sporne, że wybudowane urządzania kanalizacji sanitarnej nadal pozostają w pasie drogowym drogi powiatowej oraz że od dnia [...] października 2011 r. G. R. nie jest już właścicielem sieci kanalizacyjnej. Źródłem sporu jest negatywne załatwienie wniosku G. R. z dnia [...] czerwca 2016 r. i odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) w części ustalającej opłatę w wysokości [...] zł za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym przyłącza kanalizacyjnego. Treść przedmiotowego wniosku wskazuje, że na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. G. R. domagała się stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji Zarządu Powiatu [...] w części dotyczącej ustalenia opłat rocznych należnych za okres od 2012 r. do 2015 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że G. R. nie jest już właścicielem kanalizacji sanitarnej i w związku z tym opłaty powinien ponosić nie inwestor, ale podmiot posiadający urządzenia w pasie drogowym. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stosownie do przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, W. 2016 r., str. 802-803). W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo argumentuje, że nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. upoważaniające Zarząd Powiatu [...] do podjęcia rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) w części dotyczącej ustalenia opłat rocznych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2010 r. nie stała się decyzją bezprzedmiotową. Jak wyżej wyjaśniono bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Wspomnianą decyzją zezwolono na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim kanalizacji sanitarnej. Pas drogowy w dalszym ciągu jest zajmowany przez umieszczoną w nim kanalizację. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1980/13, pojęcie "zajęcie pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności i pod pojęciem tym rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. O bezprzedmiotowości decyzji można mówić w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Wykonalności decyzji nie podważa fakt, że po jej wydaniu G. R. przekazała Przedsiębiorstwu [...] Spółce z o.o. sporną infrastrukturę w postaci sieci kanalizacyjnej. Na tej podstawie nie można twierdzić o bezprzedmiotowości decyzji w zakresie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat rocznych za trwałe zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Użyte w tym unormowaniu sformułowanie "ustala się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie, zaś powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie ma możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez obciążenia opłatą. Opłata jest bowiem nierozerwalną częścią zezwolenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. VI SA/Wa 541/16). Podkreślenia wymaga, że w ustawie o drogach publicznych, nie ma przepisu który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego z powodu przekazania zakończonej inwestycji innemu podmiotowi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że jak wynika z akt sprawy Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w R. należy do G. R. posiadającej 100% udziałów. W świetle powyższych rozważań nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez orzekające organy przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) w części ustalającej opłatę w wysokości [...] zł za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym sieci kanalizacyjnej. Jak wyżej wykazano decyzja ta nie stała się bezprzedmiotową z powodu przeniesienia przez G. R. prawa własności sieci kanalizacji sanitarnej na inny podmiot. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że w wymaganym terminie nie uiszczono opłat rocznych za umieszczenie infrastruktury niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym i w tej sytuacji podjęte zostały - na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - czynności zmierzające do wyegzekwowania należności przysługujących Zarządowi Dróg Powiatowych w R.. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej opłat rocznych złożono po tym, jak wdrożono czynności egzekucyjne. W niniejszej w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny uniemożliwiający wykonanie decyzji o ustaleniu opłat rocznych. Nie uległ również zmianie stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia spornej decyzji. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu. Niezasadny jest też zarzut, że niezgodnie z dyspozycją art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie wyjaśniono podstaw negatywnego załatwienia wniosku G. R. z dnia [...] czerwca 2016 r. Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że istnieje przedmiot decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2010 r. skoro kanalizacja sanitarna nadal pozostaje w pasie drogowym i w tych okolicznościach, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, powinny być – a nie są od 2012 r. - ponoszone opłaty. Zaskarżone orzeczenie Kolegium z dnia [...] października 2016 r. nie narusza art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższy przepis stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zdaniem skarżącego, obciążanie opłatami dotychczasowego właściciela jest sprzeczne z tym przepisem. Uwadze strony skarżącej umknęło, że w sprawie niniejszej Kolegium nie rozstrzygało o zasadności ustalenia opłaty rocznej. Orzeczenie Kolegium odnosiło się do zupełnie innej kwestii, a mianowicie do wniosku strony domagającej się stwierdzenia – w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a - wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu [...] w części dotyczącej kwestii opłat rocznych. O wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczą przywoływane w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów administracyjnych. Poglądy prawne wyrażone w tych orzeczeniach zostały zaprezentowane na tle sporów związanych z materialnoprawną podstawą do orzekania o nałożeniu kary pieniężnej (na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych) za nielegalne zajęcie pasa drogowego, a to w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w sentencji wyroku.