III SA/Lu 115/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent stażysta Magdalena Klimczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2025 r. o zatrzymania prawa jazdy za niedostarczenie w terminie orzeczenia lekarskiego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W piśmie z dnia 21 listopada 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lublinie zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania J. S. (dalej jako "skarżąca"), posiadającej prawo jazdy kategorii AM, B1, B, na badanie lekarskie z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że Prokuratura Rejonowa w Lublinie prowadziła postępowanie wyjaśniające dotyczące skarżącej, w toku którego pozyskano opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 7 sierpnia 2024 r., w której biegły sądowy stwierdził u badanej chorobę psychiczną w postaci schizofrenii paranoidalnej. Stwierdzenie choroby nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej i jej predyspozycji do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Lublin skierował skarżącą na badanie lekarskie, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W piśmie z dnia 12 marca 2025 r. Prezydent Miasta Lublin zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z niedostarczeniem w wyznaczonym terminie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B1, B do czasu dostarczenia orzeczenia lekarskiego. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 102 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.), dalej tez jako "u.k.p.". W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca nie dostarczyła wymaganego orzeczenia lekarskiego w terminie jednego miesiąca, w związku z decyzją o skierowaniu na badanie lekarskie. J. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że nie doręczył jej skutecznie decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie oraz postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ przyjął skutek doręczenia 10 lutego 2025 r. Skarżąca podniosła, że przebywała stale za granicą w celach zarobkowych a do kraju wróciła 12 lutego 2025 r. Informację o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżąca powzięła dopiero w kwietniu 2025 r. Skarżąca podniosła również, że odmówiła poddania się badaniu w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja z dnia [...] stycznia 2025 r. o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została doręczona skarżącej, w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w dniu 10 lutego 2025 r. W związku z tym, że skarżąca w zakreślonym terminie nie dostarczyła wymaganych dokumentów, organ I instancji zatrzymał prawo jazdy do czasu dostarczenia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że przedłożyła zaświadczenie lekarskie. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle regulacji ustawy o kierujących pojazdami żądane orzeczenie może wydać jedynie uprawniony lekarz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącej; 2) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności: - nieodniesienie się do dowodów przedstawionych przez skarżącą w postaci zaświadczenia z dnia 6 czerwca 2025 r. oraz umowy zlecenia z 12 sierpnia 2023 r., które to dokumenty potwierdzały fakt zatrudnienia skarżącej a także fakt jej przebywania poza granicami kraju do 12 lutego 2025 r. w związku z pracą podejmowaną na terenie Niemiec, co skutecznie uniemożliwiło jej odebranie korespondencji zawierającej decyzję z dnia [...] stycznia 2025 r. i realizację skierowania na badanie zawartego w tej decyzji; - brak dokonania dokładnej analizy dokumentacji medycznej przedłożonej w sprawie przez skarżącą i nie oparciu rozstrzygnięcia w sprawie o jej treść mimo przedłożenia przez skarżącą m.in. zaświadczenia od psychiatry - potwierdzającego, że skarżąca jest w pełni zdolna do prowadzenia pojazdów i nie występują u niej jakiekolwiek zaburzenia psychiczne, które byłyby przeciwwskazaniem do prowadzenia przez nią pojazdów; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie uczyniła zadość ciążącym na niej obowiązkom; 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w tym: - brak wskazania przez organ, iż przedłożona przez skarżącą dokumentacja w ocenie organu jest niewystarczająca i nie spełnia wymogów z art. 79 ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami; - brak prawidłowego skierowania skarżącej na badanie lekarskie i prawidłowego doręczenia takiej decyzji skarżącej co uniemożliwiło jej stawienie się na stosownym badaniu, a w dalszej kolejności przedłożenie orzeczenia lekarskiego wydanego w związku z przeprowadzeniem takiego badania; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie uczyniła zadość ciążącym na niej obowiązkom i istnieją rzeczywiste podstawy do zatrzymania jej prawa jazdy; 4) art. 44 § 1 i 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez uznanie za doręczoną korespondencji zawierającej decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie, w sytuacji gdy organ nie dopełnił obowiązku skutecznego doręczenia ze względu na fakt, że w dacie 10 lutego 2025 r. skarżąca przebywała na stałe za granicą w celach zarobkowych, a do Polski wróciła dopiero 12 lutego 2025 r. co doprowadziło do sytuacji, że nie mogła skutecznie zapoznać się z aktami sprawy, jak również z decyzją o skierowaniu na badanie lekarskie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie uczyniła zadość ciążącym na niej obowiązkom; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ją uchylić i umorzyć postępowanie lub uchylić ją i przekazać ją do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Natomiast w myśl art. 79 ust. 2 u.k.p., uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Z powyższych regulacji bezspornie wynika, że po pierwsza postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy poprzedzone jest postępowaniem w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Oznacza to, że tylko w tym postępowaniu co do skierowania na badania strona może kwestionować zasadność nałożenia na nią obowiązku przeprowadzenia badań, jak również ich wyniku. Z tego względu okoliczności te nie podlegają już ponownej ocenie w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, w którym istotne jest jedynie to, czy strona przedłożyła w zakreślonym terminie stosowne orzeczenie uprawnionego lekarza. Po drugie w sytuacji, gdy osoba skierowana na badania lekarskie nie przedłożyła w wymaganym terminie orzeczenia uprawnionego lekarza, co do istnienia lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, to obowiązkiem starosty jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co wynika ze sformułowania "wydaje decyzję", a nie "może wydać". Tym samym decyzja taka ma charakter związany i nie pozostawia organowi administracji żadnej możliwości do zastosowania uznania administracyjnego, czyli swobodnego wyboru treści wydanej decyzji, np. poprzez uwzględnienie zasad słuszności. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Lublin skierował skarżącą na badanie lekarskie, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podstawą decyzji był wniosek Prokuratura zawierający informację o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącej, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Decyzja ta stała się ostateczna. Nie budzi też wątpliwości sądu, że skarżąca wymaganego prawem orzeczenia w zakreślonym terminie nie przedstawiła. W związku z tym ziściły się ustawowe przesłanki, wynikające z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., które – co należy ponownie podkreślić – nie uprawniają, lecz zobowiązują organ do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Oznacza to, że organ I instancji wydając decyzję uczynił to zgodnie z prawem, podobnie jak organ II instancji utrzymując ją w mocy. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za nietrafny. Zarzuty skargi w niniejszej sprawie zasadniczo skupiają się na wadliwości postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i z powołanych wyżej powodów nie mogą podważać legalności zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną zaś w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy to właśnie należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to zbieżność treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Jakkolwiek w sprawie skierowania na badania lekarskie i w sprawie zatrzymania prawa jazdy zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż obie dotyczą skarżącej, to brak jednak ich tożsamości przedmiotowej, mimo, że odnoszą się do zagadnień pozostających z sobą w związku. Obie sprawy jednak obejmują inne kwestie i inne obowiązki, wynikające z odrębnych podstaw prawnych. Podstawę prawną do skierowania skarżącej na badania lekarskie stanowi bowiem art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a faktyczną – uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego, podczas gdy podstawą prawną zatrzymania prawa jazdy jest art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u,k,p,, a faktyczną – nieprzedłożenie orzeczenia lekarskiego w wymaganym terminie. Nie można zatem przypisać trafności zarzutowi skargi w rozpatrywanej sprawie co do naruszenia art. 44 § 1 i 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez uznanie za doręczoną korespondencji zawierającej decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie, w sytuacji, gdy w dacie 10 lutego 2025 r. skarżąca przebywała za granicą w celach zarobkowych i do Polski wróciła dopiero 12 lutego 2025 r. Z tych samych przyczyn już zarzut skargi co do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a m.in. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym brak wskazania przez organ, iż przedłożona przez skarżącą dokumentacja jest niewystarczająca i nie spełnia wymogów z art 79 ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 u.k.p. oraz brak prawidłowego skierowania skarżącej na badanie lekarskie i prawidłowego doręczenia takiej decyzji. Jak już wskazano okoliczności co do braku podstaw do wydania decyzji o skierowanie na badania lekarskie mogłyby być co najwyżej podnoszone w tamtym postępowaniu, które co ponownie przypomnieć należy zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Ponadto, w kontekście argumentacji skargi i stanowiska prezentowanego na etapie postępowania, zauważyć należy już organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu jasno wskazał skarżącej, że "posiadanie zdolności wynika z przeprowadzonej oceny stanu zdrowia kierowcy przez osobę uprawnioną w postaci lekarza uprawnionego do badań kierowców, co potwierdza wyłącznie uzyskanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami". Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, że podnoszone okoliczności dotyczące faktu przedłożenia przez skarżącą zaświadczeń lekarskich (które z całą pewnością nie zostały wydane przez lekarza uprawnionego, o jakim mowa w art. 79 ust. 2, czy art. 84 ust. 1 u.k.p.), nie zasługują na uwzględnienie. Za chybiony zatem uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a, poprzez brak dokonania dokładnej analizy dokumentacji medycznej przedłożonej w sprawie przez skarżącą. Nietrafnie również skarżąca zarzuca naruszenie wskazanych przepisów w kontekście nierozpatrzenia dowodów przedstawionych przez skarżącą potwierdzających fakt jej zatrudnienia i przebywania poza granicami kraju do 12 lutego 2025 r. W przedmiocie poważnego zauważyć tylko należy, że w aktach administracyjnych brak wskazanych w pkt 2 zarzutów skargi dokumentów, tj. zaświadczenia z 6 czerwca 2025 r. oraz umowy zlecenia z 12 sierpnia 2023 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza, że ze stanowiska organów nie wynika, aby okoliczność zatrudnienia skarżącej poza granicami kraju była przez organy kwestionowana. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ miał podstawy do powzięcia jakiejkolwiek wątpliwości na jaki adres kierować korespondencję skierowaną do skarżącej, w tym w postępowaniu o skierowaniu na badania lekarskie. Podsumowując, jakakolwiek zasadność poczynionych przez organ ustaleń co stanu zdrowia skarżącej, jak już wskazano, mogła być podnoszona w toku postępowania o skierowanie na badania lekarskie, a nie w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy. W oparciu bowiem o art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że organ zobowiązany jest do jej wydania. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi za nietrafne sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.