III SA/Łd 956/19

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2019 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A.P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 17 lok. 8 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej B. S. z urzędu.

Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] o odmowie przyznania B. S. dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił B. S. przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2019 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż B.S. od 31 grudnia 2015 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkaniowego nr 16 przy ul. A 11 i nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, wobec czego nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wskazała, że materiał dowodowy został zebrany w sposób nieprawidłowy, bowiem umowa najmu nigdy nie została z nią rozwiązana, nie otrzymała pisma nr AN/3609/2012 zawierającego wypowiedzenie umowy najmu, a w dniu 28 grudnia 2012 r. otrzymała inne pismo od administracji z 3 grudnia 2012 roku nr AN/3407/12, którego kopię załączyła do odwołania. Odwołująca podkreśliła, że posiada tytuł prawny do lokalu, a więc dodatek mieszkaniowy jej przysługuje. Powołaną na wstępie decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że normy zawarte ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180) w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest m.in. posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy tytułów prawnych do lokalu. Organ wyjaśnił, że administrator nieruchomości - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" B. D. z siedzibą w Ł. - zaświadczył w przedłożonym do akt sprawy wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, iż strona zajmuje lokal nr 16 przy u. A 11 bez tytułu prawnego. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji uzyskał aktualne stanowisko administratora nieruchomości wyrażone w piśmie z 28 maja 2019 r., w którym poinformowano, że pismo z 13 grudnia 2012 r. o symbolu AN/3609/2012 dotyczące wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr 16 przy ulicy A 11 w Ł. B. S. zostało nadane jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru pod numerem [...] i odebrane przez B. S. w dniu 28 grudnia 2012 r., wypowiedzenie umowy najmu zostało skutecznie doręczone, a ponadto sprawa o eksmisję o sygn. akt [...] jeszcze nie została zakończona. Kolegium zwróciło uwagę, że akta sprawy zawierają odpisy dwóch pism administratora z dnia 11 grudnia 2012 roku (pismo dotyczące udostępnienia lokalu mieszkalnego, celem usunięcia pionu kanalizacyjnego lokalu sąsiedniego), jak i z dnia 13 grudnia 2012 roku (pismo zawierające oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy najmu) wraz z odpisami zwrotnych potwierdzeń odbioru i potwierdzenia te wyraźnie wskazują kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie tych pism. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie B. S., nie posiadając tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie spełniała warunku wynikającego z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co w konsekwencji stanowi o konieczności odmowy wnioskowanego świadczenia. Nie zmienia powyższej oceny kwestia skierowania do strony pisma z 3 grudnia 2010 roku AN/3407/12, na które udzieliła odpowiedzi pismem z 3 stycznia 2013 roku. W ocenie organu nie ma podstaw do przyjmowania, że zwrotne potwierdzenia odbioru złożone do akt dotyczą innych przesyłek. Kolegium dodało, że kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy najmu lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozostają poza oceną organu zarówno I, jak i II instancji. Kwestionowanie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego odbywać się może na drodze postępowania przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego, a nie w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego, choć zobowiązany jest zbadać okoliczność posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to w sporach co do jego istnienia nie może zastąpić ani stron postępowania, ani powołanych do tego instytucji - w tym wypadku sądu powszechnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła B. S., zarzucając jej niezgodność z prawem i podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że posiada tytuł prawny do lokalu nr 16 przy ul. A 11 w Ł. na podstawie umowy najmu, która znajduje się w aktach sprawy i która nie została rozwiązana. W ocenie strony dokumenty, które zgromadził organ I instancji nie potwierdzają braku jej tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a wystąpienie z powództwem o eksmisję jest działaniem bezzasadnym i bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania B.S. prawa do dodatku mieszkaniowego od dnia 1 maja 2019 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr 16 przy ul. A 11 w Ł.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r. poz.180 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Z wymienionego przepisu wynika, że jedną z przesłanek otrzymywania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie jednego z tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego określonych w art. 2 ust. 1 u.d.m. W tym miejscu wskazać należy, że sprawa przyznania B.S. dodatku mieszkaniowego do lokalu nr 16 przy ul. A 11 w Ł. i związana z nią kwestia skuteczności wypowiedzenia umowy najmu była już przedmiotem rozważań tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2519/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przesłanką skuteczności wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą jest skuteczne doręczenie jej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu to okoliczność ta winna być dokładnie wyjaśniona. W sytuacji zatem, gdy skarżącej umowa najmu lokalu została wypowiedziana, zarówno organy, jak i sąd wojewódzki powinny zbadać wnikliwie tę okoliczność. W sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia wypowiedzenia umowy najmu nie została wystarczająco zbadana. Należy podkreślić, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest identyczny jak w sprawie o sygn. akt I OSK 2519/17, z tym że dotyczy innego okresu ubiegania się skarżącej o dodatek mieszkaniowy, stąd też sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2519/17, że kwestia oceny skuteczności doręczenia wypowiedzenia skarżącej umowy najmu jest kluczowa w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy stanęły na stanowisku, że B.S. 28 grudnia 2012 r. skutecznie wypowiedziano umowę najmu lokalu z dniem 31 grudnia 2015 r., a w związku z tym od 1 stycznia 2016 r. skarżąca zajmuje lokal nr 16 przy ul. A 11 w Ł. bez tytułu prawnego i nie przysługuje jej prawo do dodatku mieszkaniowego. Okoliczność ta w ocenie organów wynika w sposób nie budzący wątpliwości z załączonych do akt, poświadczonych za zgodność z oryginałem (akt wspólne do spraw III SA/Łd 955/19 i III SA/Łd 956/19) kopi obu stron zwrotnych potwierdzeń odbioru, które dotyczyły, dokumentu z 13 grudnia 2012 r., zawierającego oświadczenie woli wynajmującego o wypowiedzeniu skarżącej umowy najmu lokalu oraz skierowanego do skarżącej wezwania z 11 grudnia 2012 r. do udostępnienia lokalu w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego sąsiedniego lokalu. W ocenie sądu z załączonych przez organy zwrotnych potwierdzeń odbioru nadal nie wynika jednoznaczne, z doręczeniem jakich pism się one łączyły. Na przedmiotowych potwierdzeniach - zarówno na ich pierwszej jak i drugiej stronie - brak wskazania rodzaju pisma, czy też sygnatury sprawy, której dotyczą. Widnieją na nich jedynie stemple pocztowe, oznaczenia nadawcy, adresata, numery przesyłek poleconych oraz potwierdzenie doręczenia przesyłki 28 grudnia 2012 roku B.S.. Nadal nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju dwa pisma doręczono skarżącej w dniu 28 grudnia 2012 r. Powyższej oceny nie zmienia treść oświadczenia administratora nieruchomości Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A", że pismo z 13 grudnia 2012 r. o symbolu AN/3609/2012 dotyczące wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr 16 przy ulicy A 11 w Ł. B.S. zostało nadane jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru pod numerem [...] i odebrane przez B.S. w dniu 28 grudnia 2012 r. Po pierwsze wypowiedzenie umowy najmu zostało skierowane do skarżącej przez innego administratora nieruchomości działającego w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. P. w Ł., tj. przez Administrację Nieruchomościami Ł.-W. [...], a po drugie wiarygodnym dowodem, który mógłby potwierdzić prawdziwość oświadczenia administratora mogłaby być strona z pocztowej książki nadawczej potwierdzająca, że pismo z wypowiedzeniem umowy najmu zostało nadane jako przesyłka polecona pod numerem [...]. Podkreślić bowiem należy, że w toku całego postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego do lokalu nr 16 położonego przy ul. A 11 w Ł. skarżąca kwestionowała fakt doręczenia jej wypowiedzenia umowy najmu, twierdząc, że pisma o numerze AN/3609/2012 zawierającego to wypowiedzenie nigdy nie otrzymała. Na okoliczności tę wskazała również w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, że w dniu 28 grudnia 2012 r. otrzymała pismo z 3 grudnia 2012 r. o numerze AN/3407/12. Organ odwoławczy nie rozważył tych argumentów strony, wskazując jedynie, że w jego ocenie nie ma podstaw do przyjmowania, że zwrotne potwierdzenia odbioru złożone do akt dotyczą innych przesyłek. W sytuacji w której organy nie dysponują niebudzącym żadnych wątpliwości, jednoznacznym dowodem potwierdzającym skuteczne doręczenie skarżącej oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy najmu, niedopuszczalnym jest jednozdaniowe odniesienie się do twierdzeń i dowodów prezentowanych przez stronę na okoliczność otrzymania w dniu 28 grudnia 2012 roku innego dokumentu niż oświadczenie o wypowiedzeniu jej stosunku najmu. Rzeczą organu było ustalenie kiedy przedstawione przez stronę pismo z 3 grudnia 2012 roku zostało jej doręczone i ewentualna ocena wiarygodności twierdzeń skarżącej w tym zakresie w kontekście materiału dowodowego sprawy i doczasowego stanowiska strony w postępowaniach dotyczących odmowy przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. winien był ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W okolicznościach sprawy organy nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie wyjaśniły prawidłowo, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu, a w konsekwencji, czy została spełniona niezbędna przesłanka przyznania dodatku mieszkaniowego w postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] W oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 18)., sąd przyznał ustanowionemu z urzędu adwokatowi kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, i w tak ustalonym stanie faktycznym rozważy, czy skarżącej przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego do lokalu nr 16 położonego w Ł. przy ul. A 11. Organ administracji jednoznacznie ustali jakiego rodzaju pisma zawierały przesyłki, których zwrotne potwierdzenia odbioru załączył do akt sprawy, a w razie konieczności przeprowadzi dalsze czynności procesowe. Winien również odnieść się do twierdzeń skarżącej, że przesyłka doręczona jej w dniu 28 grudnia 2012 r. nie zawierała pisma o numerze AN/3609/2012 w przedmiocie wypowiedzenia umowy najmu, lecz inne pismo z 3 grudnia 2012 roku. EC