III SA/Łd 794/22

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 października 2022 r. nr SKO.4141.128-129.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 września 2022 roku nr ZDiT-IU.40271.450.1.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących S. B. i A. B. kwotę 453 (czterysta pięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 4 października 2022 r., nr SKO.4141.128-129.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 130a ust. 10h i ust. 10k ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022, poz. 988), zwanej dalej jako "p.r.d.", po rozpatrzeniu odwołania S.B. i A.B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 września 2022 r., nr ZDiT-IU.40271.450.1.2022 o ustaleniu solidarnie dla S.B., A.B. i D.Z. kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki Honda Civic o numerze rejestracyjnym [...] w wysokości 15 093 zł. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że 13 października 2016r. wydana została dyspozycja usunięcia pojazdu nr 1001/2016, na podstawie której został usunięty z drogi pojazd marki Honda Civic o numerze rejestracyjnym [...]i umieszczony na parkingu strzeżonym (Ł, ul.[...]). Pojazd znajdował się wówczas we władaniu D.Z., od którego ten pojazd odebrano. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi postanowieniem z 26 września 2017 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z udziałem S.B. i A.B. orzekł przepadek pojazdu marki Honda Civic o numerze rejestracyjnym [...] na rzecz Miasta Łodzi. Powyższe postanowienie stało się prawomocne 4 listopada 2017 r., co oznacza, że pomiędzy wydaniem decyzji a postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi nie upłynęło pięć lat, o których mowa w art. 130a ust. 10k p.r.d. Wydając decyzję na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. organ nie ustala tego, czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu o obowiązku odbioru pojazdu. Te i inne kwestie poprzedzające wydanie postanowienia na podstawie art. 130a ust. 10e p.r.d. bada sąd powszechny w sprawie przepadku pojazdu. Decyzja wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie właściciel pojazdu będzie obciążony kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, niezależnie od tego, kiedy wydana została dyspozycja usunięcia i kiedy sąd orzekł przepadek pojazdu. Organ drugiej instancji za prawidłowy uznał wskazany w decyzji organu pierwszej instancji mechanizm obliczenia ustalonej opłaty. Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazanej w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że prawomocne postanowienie sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest wiążące dla organów administracji nie tylko w zakresie wynikającym wprost z treści rozstrzygnięcia, ale również w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania. Postanowieniem z 26 września 2017 r., Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi przesądził kwestię własności w chwili kończenia postępowania sądowego, tj. 26 września 2017 r. Prawomocne postanowienie sądu powszechnego wiąże nie tylko ten sąd, ale również organy administracji publicznej oraz uczestnika postępowania, co konsekwentnie oznacza, że argumentacja skarżących negujących fakt, że nie byli oni właścicielami pojazdu nie może zostać uwzględniona przez organy administracji publicznej, bowiem byłoby to nic innego, jak zakwestionowanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego na podstawie stwierdzenia osoby fizycznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.B. i A.B. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że w dniu zatrzymania D.Z. 13 października 2016 r. przez patrol Komendy Policji jako kierującego pod wpływem alkoholu, nie byli właścicielami pojazdu. Jedynym właścicielem pojazdu był D.Z. W 2013 r. pojazd sprzedali M.M. i D.P. Nie zgłosili zbycia pojazdu. Z racji upływu czasu nie posiadają umowy. Nowi właściciele pojazdu nie przerejestrowali. Pojazd został sprzedany D.Z., który również nie przerejestrował pojazdu. Okazało się, że M.M. posiada umowę sprzedaży zawartą z D.Z. z 20 lipca 2016 r., co jest dowodem, że w dniu zatrzymania i usunięcia pojazdu jednym właścicielem był D.Z. Skarżący nie zostali poinformowani o rozprawie, na której wydano postanowienie z 26 września 2017 r. przez Sąd Rejonowy. Nie mieli możliwości jego zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. 17 kwietnia 2023 r. skarżący wnieśli o wezwanie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków M.M. i D.P. oraz uzupełniającego przesłuchania skarżących. Na rozprawie 19 kwietnia 2023 r. sąd postanowieniem oddalił wnioski dowodowe skarżących zawarte w piśmie wniesionym 17 kwietnia 2023 r. Na rozprawie 19 kwietnia 2023 r. skarżący oświadczyli, że popierają skargę oraz wnoszą o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zakres związania organów administracji postanowieniem Sąd Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 26 września 2017 r., sygn. akt [...] o przepadku pojazdu marki Honda Civic o numerze rejestracyjnym [...] na rzecz Miasta Łodzi. Zgodnie z art. 365 § 1 w związku z art. 13 § 2 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przedmiotem prawomocności materialnej wynikającej z cytowanego art. 365 § 1 k.p.c. jest wyłącznie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Wprawdzie według Sądu Najwyższego (por. wyroki: z 5 października 2012 r., IV CSK 67/12 oraz z 4 lutego 2011 r., III CSK 161/10), w konkretnym przypadku związanie, w myśl art. 365 § 1 k.p.c. rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu, w jakim indywidualizują one sentencję – jako rozstrzygnięcie o przedmiocie sporu, czyli związanie dotyczy sentencji wyroku i motywów w tych granicach, jakie stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. Pogląd ten nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ z treści sentencji postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 26 września 2017 r. nie wynika, aby skarżący byli właścicielem pojazdu. Sąd orzekł bowiem jedynie o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi, dlatego motywy uzasadnienia tego postanowienia tylko w takim zakresie są wiążące, w jakim mogą stanowić konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia o przepadku. Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że według art. 130a ust. 10d p.r.d. starosta może wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu gdy w terminie 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności. Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10e p.r.d., w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Z zestawienia obu powołanych przepisów wynika, że orzeczenie o przepadku pojazdu może być wydane także wtedy, gdy właściciel tego pojazdu nie zostanie ustalony. Okoliczność ta ma jednak istotne znaczenie normatywne, ponieważ potwierdza, że ustalenie właściciela pojazdu dla orzeczenia o jego przepadku nie wpływa na dopuszczalność i skuteczność orzeczenia o przepadku. Ustalenia faktyczne sądu powszechnego dotyczące właściciela pojazdu, z punktu widzenia skuteczności orzeczenia o przepadku pojazdu, nie determinują zatem takiego orzeczenia, stąd nie mogą być uznane za wiążące w ramach art. 365 § 1 k.p.c. W kontekście możliwości orzekania przez sąd powszechny o przepadku pojazdu także bez ustalenia jego właściciela, ustalenia faktyczne w tym zakresie nie stanowią koniecznego uzupełnienia rozstrzygnięcia o przepadku. Nie ma więc w niniejszej sprawie żadnych racji przemawiających za uznaniem, że motywy uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 26 września 2017 r. dotyczące ustalenia przez funkcjonariuszy Policji w trakcie czynności wyjaśniających, że skarżący byli właścicielami pojazdu stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia i przez to są objęte wiążącą mocą prawną w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. Ustalenie sądu cywilnego dotyczące kwestii właścicielskich pojazdu nie było bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia, a co najwyżej przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu. Wydanie przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi postanowienia z 26 września 2017 r. nie zwalniało zatem organów administracji od dokonania własnych ustaleń faktycznych dotyczących właściciela pojazdu w postępowaniu służącym określeniu wysokości pokrycia kosztów usunięcia, przechowywania i oszacowania tego pojazdu. Organy administracji miały więc obowiązek – wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia właściciela pojazdu albo innej osoby uprawnionej do dysponowania tym pojazdem, zobowiązanych do pokrycia kosztów jego usunięcia, przechowania i oszacowania, stosownie do art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. Nałożenie obowiązku poniesienia powołanych kosztów może bowiem nastąpić tylko na taką osobę, co do której zostanie bezspornie wyjaśnione i ustalone, że jest osobą zobowiązaną w świetle powołanego wyżej art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. W rozpoznawanej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosiła od momentu doręczenia powiadomienia z 26 października 2016 r. o usunięciu pojazdu, że nie jest jego właścicielem (oświadczenie skarżącej z 15 listopada 2016 r. i z 29 sierpnia 2022 r.). Do odwołania skarżący załączyli umowę sprzedaży z 20 lipca 2016 r. pojazdu zawartą pomiędzy M.M. i D.P. a uczestnikiem postępowania D.Z. Należy także zwrócić uwagę, że możliwość wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku usuniętego pojazdu nie może nastąpić wcześniej niż 30 dni od dnia powiadomienia o usunięciu pojazdu (art. 130a ust. 10a p.r.d.) ani przed upływem 3 miesięcy od dnia prawidłowego powiadomienia właściciela o jego usunięciu (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Prawidłowa interpretacja przepisu art. 130a ust. 10h p.r.d. powinna prowadzić do wniosku, że do kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążających właściciela tego pojazdu nie można zaliczyć takich kosztów, które spowodowane były zaniechaniem dokonania stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 obowiązującego wówczas rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 143, poz. 846 ze zm.) podmiot, który wydał dyspozycję pojazdu, tj. Komendant Miejski Policji w Łodzi powiadomił niezwłocznie skarżących i uczestnika postępowania (powiadomienia z 26 października 2016 r. doręczone 4 listopada 2016 r.) o usunięciu pojazdu. Organ administracji z wnioskiem do sądu wystąpił natomiast dopiero w lipcu 2017 r. Mając na uwadze datę prawidłowego zawiadomienia skarżących i uczestnika postępowania o usunięciu pojazdu skierowanie wniosku do sądu o orzeczenie przepadku samochodu mogło nastąpić zgodnie z art. 130a ust. 10a p.r.d. znacznie wcześniej (w styczniu 2017 r.) Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, stosowny wniosek do sądu został skierowany dopiero w lipcu 2017 r., tj. sześć miesięcy po pierwszym możliwym terminie skierowania tego wniosku, co spowodowało opóźnienie w zakończeniu postępowania i wpłynęło na dalsze naliczenie kosztów przechowywania usuniętego pojazdu. Sąd w tym składzie nie podziela poglądu, że skoro przepisy pustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do złożenia przez starostę wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, to wniosek ten może być złożony w każdym czasie. Podejście takie prowadziłoby do sytuacji, w której ujemne konsekwencje zaniechań organów będzie ponosił właściciel pojazdu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1328/20). Dodatkowo zwrócić trzeba uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby organ drugiej instancji doręczył zaskarżoną decyzję uczestnikowi postępowania. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu wynikają z przedstawionych rozważań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwota 453 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi. Oddalając wnioski dowodowe skarżących zawarte w piśmie wniesionym 17 kwietnia 2023 r. sąd miał na uwadze, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że chodzi wyłącznie o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "dowody uzupełniające". Jak już wyżej wskazano sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2, poz. 31; uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków i przesłuchania stron (por. wyrok NSA z 25 lutego 2000 r., I SA 428/99). Dodać trzeba, że w ponownie prowadzonym przez organ administracji postępowaniu skarżący będą mogli zgłosić stosowne wnioski dowodowe. d.j.