III SA/Łd 772/23

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 września 2023 roku nr SKO.4141.632.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. F. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu R. P. z urzędu.

Postanowieniem z 22 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez R. P. na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2023r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogi al. [...], na wysokości posesji 121, poprzez usuniecie obiektu handlowego pozostającego w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawny. Prezydent Miasta Łodzi zawiadomieniem z 24 stycznia 2023 r. poinformował R. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego al. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji 121 w związku z pozostawaniem w nim obiektu handlowego (kiosku) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Postanowieniem z 6 marca 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiesił na wniosek strony postępowanie w przedmiotowej sprawie. 10 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w terenie w wyniku, której ustalił, że obiekt będący przedmiotem postępowania został usunięty z pasa drogowego. W związku z tym Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego al. [...] na wysokości posesji 121. Organ pouczył stronę, że na powyższe postanowienie przysługuje jej zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. 20 sierpnia 2023 r. R. P., zgodnie z otrzymanym pouczeniem złożył zażalenie na postanowienie z 2 sierpnia 2023 r. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 22 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z 2 sierpnia 2023 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego błędnie pouczył stronę o prawie do wniesienia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem organu wydającego postanowienie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. ) - dalej: "k.p.a." na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższe oznacza, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w konsekwencji powyższego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Natomiast w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis powyższy odnosi się do sytuacji, gdy na wydane rozstrzygnięcie przysługuje środek zaskarżenia, a organ błędnie poinformuje stronę postępowania co to terminu, treści i organu do którego wnieść należy przysługujący środek zaskarżenia. Nie dotyczy sytuacji, gdy na wydane rozstrzygnięcie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a wydane rozstrzygnięcie jest ostateczne. W ocenie Kolegium z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem jak wykazano powyżej na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, co przesądza o konieczności zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez stronę zażalenia. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył R. P.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 17 czerwca 2024 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy oraz popiera w całości skargę wywiedzioną przez stronę i wnosi o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym: gdy strona zgłosi wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach danej sprawy, zgodnie z wolą stron sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, gdyż zachodzą przesłanki, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna bowiem prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzające niedopuszczalność zażalenia strony na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2023r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei zgodnie z art. 144 k.p.a., do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Na podstawie art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że w procedurze administracyjnej odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych natomiast w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/20, LEX nr 3195376). Jak podkreśla się w judykaturze, zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 514/19, LEX nr 2731429). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy wniesione zostało na postanowienie, na które kodeks nie przewiduje takiej możliwość. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Jak stanowi art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie jednolicie i konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu, jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. m.in. wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, LEX nr 2423037, postanowienie NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17, LEX nr 2294630, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, LEX nr 1282964 czy także wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, LEX nr 2279426). Skoro w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym wolą racjonalnego ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne – i skutkiem tego nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa i historyczna tego przepisu. Do nowelizacji z 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie W orzecznictwie uznano zatem, że art. 101 § 3, w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., przyznawał stronie prawo do wniesienia zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (zob. uchwałę NSA z 22 maja .2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000/4, poz. 137). Istota nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. z 11 kwietnia 2011 r. polegała na pozostawieniu środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Opublikowano: ONSAiWSA 2014/5/74 oraz postanowienie NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, LEX nr 1492994). W kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący został pouczony przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia zażalenia nie powoduje powstania uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego błędnie wskazanego w pouczeniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11, LEX nr 1219083). Błędne pouczenia nie mogą bowiem kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących unormowaniach prawnych. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te mają za zadanie prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie skarżącego na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2023 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1225/14, LEX nr 2066459). Zwrócić należy przy tym uwagę, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2079/17, LEX nr 2461007). Z przedstawionych wyżej względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę (punkt 1 wyroku). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 763). EC