III SA/Łd 768/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.4121.106-107.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem 6 września 2022 r., nr SKO.4121.106-107.2022, wydanym na podstawie art. 59 w związku z art. 58, art. 129 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku E.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r., znak: DOM-SOK-VII.5430.6.94.2022 o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanego prawa jazdy odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r., znak: DOM-SOK-VII.5430.6.94.2022. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 czerwca 2022 r. orzekł o skierowaniu E.Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii AM, B1, B. E.Z. pismem z 29 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazał, że od kilku miesięcy przebywał w innym mieście i nie miał dostępu do korespondencji. W ocenie organu drugiej instancji samo powołanie się na powyższe stwierdzenia, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stanowi oczywisty przykład swoistego zaniedbania w prowadzeniu własnych spraw. Wskazanie przez skarżącego przyczyny niedochowaniu terminu jest "gołosłowne". Sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania. Osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, co stanowi negatywną przesłankę przywrócenia uchybionego terminu. W rozpoznawanej sprawie nie została zachowana przesłanka przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., tj. strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.Z. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. przeprowadzeniu postępowania wobec skarżącego i odmówieniu przywrócenia terminu, podczas gdy skarżący wykazał, że nie był w stanie z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego (wadliwe doręczenie), zarówno wnieść odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r., a w szczególności uczestniczyć jako zainteresowany w prowadzonym w jego sprawie postępowaniu administracyjnym wskutek wadliwego zawiadomienia skarżącego o toczącym się postepowaniu; 2. art. 7 w związku z art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu skarżącego, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, że skarżący nie wykazał, że zamieszkiwał pod innym adresem niż ten, którym dysponował organ administracji, podczas gdy skarżący w przedmiocie toczącego się postępowania nigdy nie wskazywał adresu do doręczeń, a w szczególności adresu miejsca zamieszkania ul. [...], [...] Ł.; - niewłaściwym uznaniu, że skarżący nie sprostał wywiązaniu się z obowiązku uprawdopodobnienia braku swojej winy w myśl art. 58 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy skarżący wskazywał, że adres przy ul. [...] nie był adresem prawidłowym do korespondencji, ponieważ skarżący zamieszkuje w Ł. przy ul. [...] i pod tym adresem odbierał dalszą korespondencję; - uznanie, że niezłożenie przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r. "stanowi oczywisty przykład zaniedbania w prowadzeniu własnych spraw", podczas gdy to organ administracji w sposób nieprawidłowy dokonał doręczenia korespondencji pod adresem, który nie był adresem miejsca zamieszkania skarżącego i pomimo zwrotu korespondencji uznał doręczenie za skuteczne; - niewłaściwe oparcie się przez organ administracji na stwierdzeniu, że nie miał obowiązku prowadzenia postępowania w przedmiocie uprawdopodobnienia okoliczności niezawinienia przez skarżącego uchybienia terminu, podczas gdy organ z urzędu powziął informację o prawidłowym adresie miejsca zamieszkania, podczas wizyty skarżącego w urzędzie, gdzie została wydana mu niedoręczona korespondencja i ustalono prawidłowy adres miejsca zamieszkania, a zarazem adres korespondencyjny, pod którym m. in. doręczono skutecznie skarżącemu postanowienie; 3. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie zachodzi wątpliwość co do skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2022 r., podczas gdy pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych, a adres pod którym nastąpiła próba doręczenia decyzji nie był adresem miejsca zamieszkania skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie miał żadnej możliwości dowiedzieć się o wszczętym w jego sprawie postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie miał możliwości nie tylko wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Odebrano skarżącemu możliwość wypowiedzenia się w jego sprawie. Postępowanie toczyło się w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji, podczas gdy 19 sierpnia 2022 r. skarżący zdał egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii C nie popełniając żadnego błędu. Nie można mu zarzucić braku wykazania, że uchybienie terminowi nastąpiło nie z jego winy, bowiem w sposób nieprawidłowy organ administracji dokonał doręczenia zawiadomienia i decyzji, wobec czego skarżący nie mógł mieć wiedzy o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu. Skarżący nie zamieszkuje pod adresem ul. [...] w Ł., a wskazanie przez skarżącego prawidłowego adres zamieszkania winno stanowić wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Organ powinien ustalić w pierwszej kolejności, czy skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu uchybił temu terminowi nie ze swojej winy oraz czy przyczyn należy upatrywać w zdarzeniach od skarżącego niezależnych. Skarżący nie tylko nie miał możliwości powzięcia informacji o wszczęciu postępowaniu i wydanej w jego sprawie decyzji. Organ miał wiedzę, że skarżący nie posiadał żadnej informacji, bowiem żadna korespondencja nie została doręczona i została zwrócona adresatowi. Skarżący w dniu, w którym przypadkowo powziął wiedzę o zawiadomieniu i decyzji, przedstawił swój prawidłowy adres zamieszkania i pod tym adresem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało doręczenia w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie organ administracji w zaskarżonym postanowieniu odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając, że nie uprawdopodobnił on braku swojej winy w uchybieniu terminu. Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Właściwy organ administracji zobowiązany jest zatem do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj.: 1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Jednakże, jak wynika też wprost z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., przywrócenie terminu możliwe jest tylko w razie uchybienia terminu. Tym samym rolą organu w pierwszej kolejności jest należyte zweryfikowanie czy i w jakiej dacie ów termin na wniesienie odwołania upłynął. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe także tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 3004/18). Jak stanowi art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). W myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 3004/18). Z akt sprawy wynika, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 22 maja 2022 r., jak decyzja organu pierwszej instancji z 28 czerwca 2022 r., a także zawiadomienie z 22 sierpnia 2022 r. o tym, że decyzja z 28 czerwca 2022 r. stała się ostateczna i podlega wykonaniu, były przez organ pierwszej instancji wysyłane na adres: "ul. [...] Ł. Wszystkie przesyłki, po dwukrotnym awizowaniu, zostały zwrócone nadawcy z uwagi na brak ich podjęcia przez adresata. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że jest to aktualny adres zamieszkania skarżącego, pod którym należy mu doręczać korespondencję. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy, w którym wskazał on inny adres, tj. "ul. [...], Ł. [...]". We wniosku tym skarżący wskazał także swój numer telefonu. Do skargi skarżący załączył natomiast umowę najmu okazjonalnego z 7 lipca 2021 r., na mocy której właścicielka lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Ł. – B. L.- Z. wynajęła ten lokal do 7 lipca 2022 r. K.K. Umowa ta świadczy o tym, że w dacie skierowania do skarżącego przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania lokal mieszkalny przy ul. [...] w Ł. został wynajęty innej osobie, a skarżący w nim nie mieszkał. W dacie podjęcia przez doręczyciela próby doręczenia decyzji organu pierwszej instancji mógł być w dalszym ciągu wynajmowany dotychczasowemu lub innemu najemcy. Wobec powyższego stanowisko organu drugiej instancji, że decyzja z 28 czerwca 2022 r., której dotyczy wniosek o przywrócenie terminu, została skutecznie doręczona skarżącemu na adres: ul. [...] w Ł. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak prawidłowych ustaleń co do skuteczności oraz daty doręczenia decyzji z 28 czerwca 2022 r. – a w konsekwencji także brak należytej oceny, czy doszło do uchybienia terminowi do wniesienie odwołania – czyniło rozstrzyganie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przedwczesnym. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu drugiej instancji było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem w dacie wszczęcia postępowania i wydania decyzji organu pierwszej instancji zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Dopiero jednoznaczne przesądzenie tych kwestii umożliwia organowi drugiej instancji rozważenie, czy skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i czy uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Poczynienie odpowiednio wnikliwych ustaleń w opisanym wyżej zakresie winno poprzedzić dalsze rozważania w przedmiocie istnienia podstaw przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż jak wskazano na wstępie, warunkiem przywrócenia terminu jest potwierdzenie, że doszło do jego uchybienia. Z tych względów uznać należy, że zaskarżone postanowienie zostało przedwcześnie wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.