III SA/Łd 702/22

Dnia 19 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 26 stycznia 2022 roku nr XLI/349/22 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oddala skargę.

Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w dniu 26 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLI/349/22 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, 1834, dalej: u.s.g.) oraz art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290). W § 1 uchwały określono, że wyznacza się miejsca prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w rozumieniu art. 2 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników - na targowisku miejskim "Mój Rynek" w Konstantynowie Łódzkim, przy ul. Sucharskiego na terenie działki nr ewid. 260/3 oraz części działki nr ewid. 260/1, obręb: K-10. Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa - art. 3 ust. 1 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzaniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez niepełną realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska nie wyznaczyła miejsca prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników. Z uchwały nie wynika bowiem, w jakich miejscach targowiska "Mój Rynek" mają znajdować się miejsca do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyraz "wyznaczyć", zdaniem organu nadzoru powołującego się na internetowe wydanie słownika języka polskiego PWN, to: określić granice, bieg czegoś za pomocą linii lub znaków. Tymczasem Rada Miejska zapisała w uchwale, że miejsca do prowadzenia handlu znajdują się na targowisku miejskim "Mój Rynek" w Konstantynowie Łódzkim, jednak nie sprecyzowała, gdzie dokładnie te miejsca na targowisku się znajdują. Zdaniem organu nadzoru nie można zatem mówić o wyznaczeniu miejsca do prowadzenia handlu przez rolników lub ich domowników. Tym samym zdaniem skarżącego, nie została w sposób prawidłowy wypełniona delegacja ustawowa określona w art. 3 ust. 1 ustawy. Wojewoda podniósł ponadto, że art. 4 ustawy określa, iż przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym, dlatego w Jego ocenie, wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w sposób bezpośredni wpływa na prawa i obowiązku obywateli, wskazując, m.in. jakie produkty mogą być przedmiotem sprzedaży. Z uchwały w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników nie można zatem domniemywać miejsca prowadzenia handlu. Brak stosownego określenia miejsca prowadzenia handlu przenosi w praktyce kompetencję w tym zakresie na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub podmiot trzeci, który miałby zarządzać targowiskiem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu wbrew twierdzeniom skargi miejsce zostało konkretnie określone, bowiem przedmiotowe targowisko mieści się na wskazanych w zaskarżonej uchwale działkach nr. 260/3 oraz części działki nr ewid. 260/1, obręb: K-10. Do wyboru rolnika, w zależności od jego potrzeb, w tym potrzeb wystawienia i zaoferowania swoich produktów, należy wskazanie miejsca gdzie na terenie przedmiotowego targowiska będzie realizował swoje uprawnienia. W ocenie Rady, gdyby uznać za zasadne twierdzenia zawarte w skardze należałoby uznać, że organ uchwałodawczy winien z góry posiadać wiedzę o ilości potencjalnych rolników, którzy chcieliby wystawić swoje produkty na targowisku oraz o asortymencie, który rolnicy chcieliby sprzedać na targowisku (w tym zwierzęta hodowlane). Wówczas organ uchwałodawczy posiadając taką wiedzę powinien, zgodnie z interpretacją skarżącego, wskazać konkretne boksy - miejsca na targowisku z dokładnym określeniem ich wielkości. Oczywistym jest, że organ uchwałodawczy nie może posiadać takiej wiedzy, nadto wskazanie konkretnych miejsc w treści uchwały nigdy nie zagwarantuje, że zaproponowana ilość będzie wystarczająca. Stąd zasadnym jest wyznaczenie miejsca do handlu poprzez wskazanie całego terenu funkcjonującego targowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w odpowiedzi na skargę, a Wojewoda Łódzki nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od doręczenia pisma. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Ogólna kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu, bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego gmina Konstantynów Łódzki realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała Nr XLI/349/22 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 26 stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290, dalej: ustawa), w szczególności art. 3 i 6 tego aktu. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zgodnie z ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w skardze, zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru 1 lutego 2022 r. Organ nadzoru nie wydał w terminie przewidzianym ww. ustawą rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast skierował skargę do tut. Sądu 1 czerwca 2022 r. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia, aczkolwiek w dacie orzekania przez Sąd także wspomniany termin nie upłynął. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się podjęcie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały . Chodzi zatem p takie naruszenie prawa , które prowadzi do skutków , które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz M. Stahl Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 , z 1-2, str. 101 -102). Podkreślić należy, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu. W związku z powyższym, w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że kwestionowania przez Wojewodę Łódzkiego uchwała nie uchybia prawu, a zatem nie jest konieczne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. W konsekwencji więc wniesiona w sprawie skarga okazała się niezasadna. Odnosząc się do treści skargi, Sąd uznał, że nie doszło do wskazanych w niej naruszeń prawa. Niezasadne są bowiem zarzuty wskazujące na naruszenie § 1 zaskarżonej uchwały przepisów 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Kwestionowany przepis Regulaminu stanowi, że: Wyznacza się miejsca prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w rozumieniu art. 2 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników – na targowisku miejskim "Mój Rynek" w Konstantynowie Łódzkim, przy ul. Sucharskiego na terenie działki nr ewid. 260/3 oraz części działki nr ewid. 260/1, obręb: K-10. W ocenie organu nadzoru taka redakcja ww. unormowania, która w sposób wyraźny nie określa konkretnych miejsc, na których ma być prowadzony handel przez rolników i ich domowników w piątki i soboty nie realizuje w pełni delegacji ustawowej w zakresie wyznaczenia miejsc do prowadzenia takiego handlu. Sąd z powyższym wnioskiem się nie zgadza. Zdaniem Sądu, przyjęty przez prawodawcę lokalnego, a kontestowany przez Wojewodę, sposób regulacji mieści się w pojęciu określenia wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Nie ma bowiem żadnych podstaw do wymagania, aby w ramach uchwały, o jakiej stanowi ww. przepis ustawy, lokalny prawodawca był zobowiązany do wskazania konkretnie opisanych (wskazanych z liczby i ulokowania na terenie obiektu) stanowisk przeznaczonych dla rolników pod prowadzenie handlu w piątki i soboty. Przepis ustawy nie wyklucza tym samym, przeznaczenia pod taki handel nawet całego terenu targowiska, z czym de facto mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Kwestia zakresu takiej regulacji została pozostawiona uznaniu lokalnego prawodawcy, dla którego jedyną wytyczną jest treść art. 3 ust. 2 ustawy, tj. aby wyznaczając takie miejsce wzięto pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Na marginesie dostrzec należy, że literalne brzmienie powoływanego przepisu ustawy stanowi o "wyznaczeniu miejsca prowadzenia handlu" a nie miejsc, co dodatkowo wskazuje na nietrafność zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru oraz towarzyszącej temu argumentacji. Fakt, iż w art. 4 ustawy mowa jest o "wyznaczony miejscach" powyższej konstatacji nie zmienia, bowiem zdaniem Sądu, taka regulacja nie odnosi się do konkretnych stanowisk prowadzenia handlu przez poszczególnych rolników, lecz dotyczy sytuacji, kiedy lokalny prawodawca wskazałby uchwałą kilka obiektów (np. targowisk), na których przewiduje możliwość prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty. Nadmienić ponadto należy, że kwestionowana regulacja nie przenosi, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, żadnych kompetencji do wyznaczania miejsc przeznaczonych do prowadzenia handlu przez rolników na podmiot trzeci. Odróżnić bowiem trzeba kwestię wyznaczenia miejsca na prowadzenie handlu od zarządzania terenem targowiska, na którym handel ma się odbywać. Okoliczność, że zarządzanie miejscami do prowadzenia handlu może być powierzona administratorowi obiektu jest jak najbardziej zasadna i zrozumiała, bowiem administrator, wskazując osobom zainteresowanym miejsca wciąż dostępne na taki handel (niezajęte przez innych rolników, czy inne osoby prowadzące sprzedaż albo pod inne czynności, np. remontowe), dba w ten sposób o porządek na targowisku i sprawność jego funkcjonowania. W świetle powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu. d.cz.