III SA/Łd 523/23

Dnia 22 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2022 roku nr LXI/334/22 w sprawie uznania za bezzasadną skargi W. J. na działalność Wójta Gminy [...] i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 29 grudnia 2022 r. Rady Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uznania za bezzasadną skargi W. J. na działalność Wójta Gminy [...] i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559). W. J. wniósł w dniu 20 lipca 2023 r. skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. przez brak przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie tez zawartych w treści skarżonej uchwały za wyjątkiem przywołania dat rzekomych odpowiedzi na pytania prasowe bez jakiegokolwiek udowodnienia, że takie dokumenty istnieją oraz co równie istotne zostały doręczone skarżącemu, 2. Art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu na żadnym jego etapie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 3. Art. 12 § 1 k.p.a. przez "z urzędu" przedłużanie terminu na rozpatrzenie skargi w postępowaniu, które nie wymagało przeprowadzenia żadnych skomplikowanych czynności dowodowych, 4. Art. 227 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak udowodnionego doręczenia odpowiedzi na pytania prasowe jest działaniem zgodnym z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała Rada Gminy [...] z 29 grudnia 2022 r. w sprawie uznania za bezzasadną skargi W. J. na działalność Wójta Gminy [...] i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. W jej treści za bezzasadną uznano skargę skarżącego na działalność Wójta Gminy [...] i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w zakresie udzielanych odpowiedzi na korespondencję skarżącego. Organ administracji zakwalifikował skargę skarżącego jako skargę z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) i rozpoznał w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Przedmiotem skargi, o jakiej stanowi art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta nie jest jednak tożsama ze skargą, o której stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że skarga ta stanowi odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 2490/17). Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi, jak również bezczynności organu w jej udzieleniu. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; z 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00; z 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.), niezależnie od formy jaka zostanie temu nadana, jego bezczynność, jak również samo zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Mając na uwadze ustosunkowanie się przez Radę Gminy [...] do skargi skarżącego na działalność Wójta Gminy [...] i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w formie uchwały wyjaśnić także należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują, co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienia NSA: z 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00; z 7 lipca 2009r., I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., I OSK 1064/09). Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co uzasadnia jej odrzucenie z tej przyczyny na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w postanowieniu. e.o.