III SA/Łd 368/20

Dnia 21 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Postanowieniem numer [...] z [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie przez B. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], znak: [...], w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...], organ I instancji wstrzymał B. S. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] nr [...] do czasu uregulowania zaległości z tytułu wydatków mieszkaniowych. Od decyzji powyższej strona pismem z 14 stycznia 2020 r. wysłanym mailem zwykłym w dniu 16 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...], wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Pismem z 3 lutego 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało B. S., zam. w [...] przy ul. [...], do usunięcia braku formalnego odwołania - tj. do złożenia wymaganego przepisami prawa podpisu na odwołaniu z 14 stycznia 2020 r. wysłanym poczta elektroniczną 16 stycznia 2020 r. - w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało odebrane 10 lutego 2020 r. W dniu 17 lutego B. S. podpisał maila własnoręcznie w siedzibie Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzja organu I instancji z [...] została doręczona stronie 30 grudnia 2019 roku, o czym świadczy podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez brata skarżącego - dorosłego domownika. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 13 stycznia 2020 r. Odwołanie zostało sporządzone 14 stycznia 2020 r. oraz nadane mailem zwykłym 16 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...], o czym świadczy treść maila oraz prezentata na odwołaniu odbita zarówno w Kolegium, jak i w organie I instancji, a zatem zostało ono złożone po upływie ustawowego terminu. Tym samym organ powołując treść art. 129 § 2 oraz art. 57 § 1 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w konsekwencji uznając wniesione odwołanie za niedopuszczalne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący B. S. podniósł, że SKO w [...] nigdy nie rozpatrzyło pozytywnie na jego korzyść skarżącego żadnej ze spraw. W niniejszej sprawie nie rozpatrzyło w ogóle jego odwołania, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania o 2 dni. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z działania organów, wskazując, że jego skarga obejmuje nie tylko to postanowienie, ale wszystkie poprzednie postanowienia tego "Kolegium", które decydowało w jego sprawie. Wyjaśnił również, że mieszka wraz z bratem i obaj żyją na progu nędzy. Brat cierpi na schizofrenię paranoidalną i żyje z małej renty (teraz została nieco podniesiona), zaś on sam jest strukturalnym bezrobotnym bez prawa do zasiłku i również cierpi na choroby na tle psychicznym oraz inne przewlekłe choroby jak astma oraz arytmia i nadciśnienie tętnicze. Utrzymuje się z zasiłku z MOPS w wysokości około 240 zł miesięcznie (zasiłek okresowy) i nie stać ich na regularne płacenie czynszu. W dodatku Centrum Świadczeń Socjalnych zabrało im niesłusznie przyznany dodatek w wysokości 1500 zł za pół roku, tłumacząc tą decyzję nieregularnym płaceniem czynszu. Jest to działanie nieludzkie, pozostające w sprzeczności z zasadami Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że ten zabrany dodatek jest przedmiotem sporu i został wliczony do zasądzonego zadłużenia. Skarżący wskazując na swoją ciężką sytuację zdrowotną oraz materialną wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wszystkich poprzednich decyzji o zabraniu przyznanych dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga strony skarżącej została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a., stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające, co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549). Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być przy tym jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 marca 2020 r., I SA/Gd 141/19, Lex numer 2945446). Podkreślić również należy, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że jego zastosowanie nie jest uzależnione od uznania administracyjnego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 1 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 807/16, w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 265/16 i z 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 134/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem ww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Zaznaczyć trzeba, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] została doręczona stronie 30 grudnia 2019 roku. Odbiór przesyłki pokwitował dorosły domownik, o czym świadczy podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez brata skarżącego. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 13 stycznia 2020 roku. Nie ulega również wątpliwości, że odwołanie zostało sporządzone 14 stycznia 2020 r. oraz nadane mailem zwykłym 16 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...], co potwierdza treść maila oraz prezentata na odwołaniu odbita zarówno w Kolegium, jak i w organie I instancji. Okoliczności w tym zakresie nie były zresztą w toku postępowania przez stronę kwestionowane. Strona nie wiosła również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, konsekwentnie kwestionując prawidłowość wydanej zarówno przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...], jak i wszystkich poprzednich niekorzystnych dla strony decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W powyższych okolicznościach organ II instancji prawidłowo stwierdził, że sporządzone 14 stycznia 2020 r. oraz nadane mailem zwykłym 16 stycznia 2020 r. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., skutkującym zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Wskazać w tym miejscu również należy, że z art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W judykaturze podkreśla się, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Samo wniesienie spóźnionego zażalenia nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego zażalenia nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1467/17, LEX nr 2646153). Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 278/18, LEX nr 2754149). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] nie zawarł w nim prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, ani też nie wykazał innych okoliczności, których spełnienie, zgodnie z art. 58 k.p.a., stanowi konieczny warunek dla przywrócenia terminu. Tymczasem, jak już wyżej zaakcentowano - jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji, także Sąd nie ma uprawnienia do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta Miasta [...] o wstrzymaniu skarżącemu wypłaty dodatku mieszkaniowego, gdyż przedmiotem oceny sądowej może być wyłącznie postanowienie organu II instancji w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i prawidłowość dokonanych w tym względzie ustaleń organu oraz zastosowanych przepisów prawa. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. R.T.