III SA/Łd 29/23

Dnia 15 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 25 lutego 2016 roku nr XX/148/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 6 ust. 3 załącznika numer 3 do zaskarżonej uchwały.

25 lutego 2016 r. r. Rada Miejska w Wieruszowie działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 - 4 oraz art. 13f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., zwanej dalej "u.d.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g"), podjęła uchwałę nr XX/148/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. W § 3 uchwały wprowadzono Regulamin strefy płatnego parkowania (dalej "Regulamin"), stanowiący załącznik nr 3 do uchwały. Zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu wykupienie abonamentu nie upoważnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc parkingowych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 6 ust. 3 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Wieruszowie, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., polegające na wprowadzeniu w kwestionowanym § 6 ust. 3 Regulaminu strefy płatnego parkowania bez podstawy prawnej uregulowania wykluczającego możliwość dochodzenia roszczeń przez posiadacza abonamentu - co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania tego zapisu uchwały z porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieruszowie wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości 27 października 2021 r. Równocześnie organ podkreślił, że uchwała nie była faktycznie wykonywana z przyczyn obiektywnych, w całym okresie jej obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podkreślić należy, że podejmując uchwałę rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Wieruszowie z 25 lutego 2016 r., nr XX/148/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p.: rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do w art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Mając na względzie wskazane wyżej regulacje sąd podzielił twierdzenia skarżącego prokuratora co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 6 ust. 3, załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Wieruszowie nr XX/148/2016 z 26 lutego 2016 r wprowadzającego regulację, w świetle której wykupienie abonamentu parkingowego nie upoważnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc parkingowych. Jak to zostało wskazane na wstępie rozważań akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której upoważnienie to zostało przekroczone. Zgodzić się należy, ze skarżącym, że w żadnym z przepisów u.d.p. nie znajduje się podstawa do uchwalenia zapisu, że posiadanie abonamentu parkingowego nie stanowi podstawy do roszczeń wobec organu w przypadku braku wolnych miejsc postojowych. Przewidziana w art. 13b ust. 4 u.d.p., kompetencja dla rady gminy do określenia sposobu poboru opłaty nie zawiera w sobie upoważnienia do regulacji w zakresie roszczeń pozostawiającego pojazd w strefie płatnego parkowania w stosunku do organu. Poprzez zakup abonamentu dochodzi do nawiązania stosunku prawnego między gminą (miastem) a posiadaczem abonamentu, zgodnie z treścią którego, z tytułu zakupu abonamentu parkingowego jego posiadacz jest uprawniony do parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania, zaś organ zobowiązany jest do zapewnienia miejsc parkowanie to umożliwiających. Przepisy Konstytucji RP, a także kodeksu postępowania cywilnego (zatem przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać, że Rada Miasta Wieruszowa z przekroczeniem delegacji ustawowej w sposób arbitralny i niedopuszczalny dokonała w zaskarżonej uchwale wykluczenia możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu zawartej umowy o wykup abonamentu przez adresata aktu prawa miejscowego. Trafnie, w wyroku z 17września 2020 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 715/20 (LEX nr 3100343), wskazał WSA w Warszawie, że o ile nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, to całkowicie dopuszczalnym pozostaje dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. O tym czy danemu podmiotowi przysługują określone roszczenie przesądzają inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a o tym czy dane roszczenie jest zasadne władne są orzekać uprawnione organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.02.2018 r., III SA/Wr 143/17, LEX nr 2464890). Dlatego należało stwierdzić nieważność zakwestionowanego przez prokuratora uregulowania zawartego w § 6 ust. 3 spornego Regulaminu. Końcowo odnosząc się do przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji wskazującej na uchylenie kwestionowanej uchwały wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli od daty podjęcia uchwały, a więc są one dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06 LEX nr 327767, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, LEX nr 2450577). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa przez normę zawartą w § 6 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Wieruszowie nr XX/148/2016 z 26 lutego 2016 r skutkującego stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. e.o.