III SA/Łd 256/26

Dnia 19 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 27 lutego 2026 r. nr 1001-IUOD-2.4811.1387.2026.2 M500-2026-0051143 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz skarżącego A. Ż. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 27 lutego 2026 r., znak: 1001-IUOD-2.4811.1387.2026.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi stwierdził uchybienie przez A.Ż. terminu do wniesienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Z akt sprawy wynika, że wezwaniem z 22 grudnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał A.Ż. do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł, na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.), dalej: ustawa o autostradach. Wezwanie wystosowane zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A2 węzeł Stryków 14 stycznia 2023 r. o godz. 11.51 pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], którego właścicielem na dzień naruszenia według Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców był A.Ż. Wezwanie zostało uznane za doręczone 6 stycznia 2026 r. Nie zgadzając się z powyższym wezwaniem 19 lutego 2026 r. za pośrednictwem platformy e-doręczenia A.Ż. złożył sprzeciw, który uzupełnił pismem z 20 lutego 2026 r. Podniósł, iż nie otrzymał zawiadomienia o wezwaniu w formie zwyczajowo przyjętej, tj. listem poleconym lecz przez epuap, a o postępowaniu dowiedział się już po zajęciu rachunku bankowego. Wniósł o anulowanie sprawy w urzędzie skarbowym i załączył potwierdzenie uiszczenia opłaty za przejazd autostradą 14 stycznia 2023 r. płatnością BLIK. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 27 lutego 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu podnosząc, że przepisy ustawy o autostradach mają zastosowanie do przejazdów autostradą rozpoczętych przed 1 lipca 2023 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1193). W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 37a ustawy o autostradach, za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Stosownie do art. 37a ust. 7 ustawy, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu, albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym - zwany dalej "wnoszącym opłatę". W myśl art. 37gf ust. 1 ustawy o autostradach, wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. Wezwanie z 22 grudnia 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd z 14 stycznia 2023 r. po płatnym odcinku autostrady A2: węzeł Stryków doręczono stronie 6 stycznia 2025 r. Od daty tej, zgodnie z art. 37gf § 1 ustawy o autostradach strona miała strona 14 dni na wniesienie sprzeciwu. Termin ten upłynął 20 stycznia 2026 r. Sprzeciw został wniesiony do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 19 lutego 2026 r., tj. po obowiązującym terminie. Organ wskazał, że w myśl art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem do instytucji sprzeciwu należy zastosować normę art. 134 k.p.a., a sprzeciw został wniesiony z uchybieniem 14-dniowego terminu, to uchybienie terminu zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego to uchybienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podkreślił, że zawsze wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków, tj. wnosi niezwłocznie opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A2, węzeł Stryków i posiada na tą okoliczność dowody. Podał, że nie dotrzymał terminu na wniesienie sprzeciwu, ponieważ nie spodziewał się wezwania do uiszczenia niesłusznie naliczonej opłaty dodatkowej i to przez platformę e-doręczenia. Wskazał, że to jest już drugie wezwanie, pierwsze dotyczyło przejazdu z 3 stycznia 2022 r., ale zostało wtedy doręczone przesyłką poleconą 9 września 2025 r. i złożył w terminie środek zaskarżenia. Wskazał, że jako rzetelny obywatel ubolewa, że ponosi konsekwencje, z powodu wadliwie działającego systemu rejestrującego opłaty za przejazd autostradą. Podkreślił, że nie spodziewał się, iż urząd zażąda opłaty dodatkowej za przejazd, który prawidłowo opłacił, a cała sytuacja jest dla niego frustrująca bo często korzysta z autostrady i zawsze płaci za przejazd. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie jednak z innych powodów, niż wskazane w skardze. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 27 lutego 2026 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia sprzeciwu. Z ustaleń Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wynika, że 14 stycznia 2023 r. o godz. 11:51 zarejestrowany został przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A2 węzeł Stryków. Naruszenie zostało zweryfikowane pod względem merytorycznym na podstawie danych systemowych SPOE KAS. Z danych pobranych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynikało, że właścicielem ww. pojazdu w dniu odnotowania naruszenia był A.Ż. Wobec powyższego wezwaniem z 22 grudnia 2025 r. organ zobowiązał skarżącego do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd 14 stycznia 2023 r. po ww. płatnym odcinku autostrady. Wezwanie zostało uznane za doręczone adresatowi 6 stycznia 2026 r. za pośrednictwem platformy e-doręczenia. Od tej daty, w ocenie organu, zgodnie z art. 37gf § 1 ustawy o autostradach, skarżący miał 14 dni na wniesienie sprzeciwu. Termin ten upłynął 20 stycznia 2026 r. Sprzeciw został natomiast wniesiony 19 lutego 2026 r., tj. po obowiązującym terminie do jego złożenia. Stosownie do treści art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym – dalej: "u.a." – (w brzmieniu obowiązującym w dacie przejazdu) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd. W myśl art. 37a ust. 7 u.a., do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – zwany dalej "wnoszącym opłatę". Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.a., przejazd autostradą, na której jest pobierana opłata, o której mowa w ust. 7, może być wykonywany na podstawie biletu na jeden przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zwanego dalej "biletem autostradowym", wydanego przed rozpoczęciem tego przejazdu. Opłata za przejazd autostradą, o której mowa w ust. 7, jest pobierana w momencie wydania biletu autostradowego. Zgodnie z art. 37ge ust. 1 u.a. za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. W myśl art. 37ge ust. 5 u.a., opłaty dodatkowej nie pobiera się, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9. Przepis art. 37a ust. 12 stosuje się, przy czym na bilecie autostradowym wskazuje się datę i godzinę przejazdu oraz autostradę lub jej odcinek, za który nie została wniesiona opłata za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7. Przepis art. 37ge ust. 6 u.a. stanowi, że opłaty dodatkowej nie pobiera się od wnoszącego opłatę, jeżeli na kierującego pojazdem została nałożona kara grzywny, o której mowa w art. 37gi, w drodze mandatu karnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 37gf u.a. Zgodnie z ust. 1 wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. Sprzeciw zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę wnoszącego opłatę oraz jego adres; 2) numer PESEL albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnoszącego opłatę, o ile został nadany; 3) uzasadnienie wniesienia sprzeciwu; 4) numer rachunku bankowego albo rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na który ma zostać dokonany zwrot wpłaconej opłaty dodatkowej, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (art. 37gf ust. 2 u.a.). O uwzględnieniu sprzeciwu zawiadamia się wnoszącego opłatę. Wniesiona opłata dodatkowa podlega zwrotowi. Kwota zwrotu opłaty dodatkowej pomniejsza przychód Funduszu (art. 37gf ust. 3 u.a.). Odmowa uwzględnienia sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 4 u.a.). W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37gf ust. 5 u.a.). Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. – w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 u.a. – dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt III GSK 1818/23, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 u.a. (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) - w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w k.p.a., chociaż kończy się – w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu – wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy k.p.a. stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1383/24, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie organu nie jest prawidłowe, albowiem nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, co skutkowało jego uchyleniem. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w toku postępowania wskazywał na okoliczność uiszczenia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A2 węzeł Stryków w 14 stycznia 2023 r. za pośrednictwem płatności BLIK, na dowód czego załączył do sprzeciwu potwierdzenie wykonania transakcji z banku Ax. Informacje te zostały przez organ całkowicie pominięte lub przeoczone. Tymczasem mają one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem ustalenie, że skarżący faktycznie uiścił w niniejszej sprawie opłatę za przejazd autostradą czyni całkowicie bezpodstawnym wezwanie strony do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd, zaś postępowanie wywołane wniesieniem sprzeciwu od wezwania i ocena terminowości jego wniesienia bezprzedmiotowym. W ocenie sądu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ powinien był wszechstronnie przeanalizować zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i w pierwszej kolejności ustalić, czy opłata za przejazd została uiszczona zgodnie z twierdzeniem strony i w następstwie poczynionych ustaleń, czy w ogóle istnieją podstawy do wezwania skarżącego do uiszczenia opłaty dodatkowej. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody potwierdzające fakt uiszczenia opłaty za przejazd autostradą. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że spełnione zostały warunki do wezwania strony skarżącej - pismem z 22 grudnia 2025 r. - do uiszczenia opłaty dodatkowej. W konsekwencji sąd stwierdza, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się zasadne, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla, iż w sprawie wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu, organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tym samym naruszył art 7 k.p.a., który formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności, a także art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej - art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Przy czym zadaniem organu jest odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w pismach podmiotu administrowanego. Prawidłowa realizacja przywołanych powyżej norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ogólnej określonej art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania, wynikającą z art. 8 k.p.a. i zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy - zdaniem sądu - organ nie wyjaśnił przede wszystkim, czy strona skarżąca faktycznie uiściła za wskazany przejazd stosowną opłatę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów, potwierdza zaś, że taka opłata została przez skarżącego uiszczona. Ta z kolei okoliczność skutkuje uznaniem, że wezwanie strony do uiszczenia opłaty dodatkowej pozbawione jest podstaw prawnych, zaś postępowanie wywołane złożonym przez stronę sprzeciwem od wskazanego powyżej wezwania jawi się tym samym, jako bezprzedmiotowe. Nie zostały bowiem poczynione przez organ należyte ustalenia w zakresie obowiązku zapłaty przez skarżącego opłaty dodatkowej za przejazd autostradą 14 stycznia 2023 r., natomiast materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący dokonał zapłaty za przejazd autostradą na wskazanym odcinku. W powyższych okolicznościach w ocenie sądu organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić wskazania sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceni przedstawione przez stronę dowody na okoliczność uiszczenia przez nią opłaty za przejazd wskazanym odcinkiem autostrady A2 w dniu 14 stycznia 2023 r. o godz. 11:51 pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. W ocenie sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uzasadniające uchylenie wydanego przez organ postanowienia z 27 lutego 2026 r. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. d.cz.