III SA/Łd 228/23

Dnia 7 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 roku nr SKO.4130.9.2023, SKO.4130.10.2023 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa oraz powyżej 18% alkoholu oddala skargę.

Sygn. akt III SA/Łd 228/23 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.4130.9.2023, SKO.4130.10.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi z dnia 6 lutego 2023 r., znak DZSP-ZSS-V1.7340.1.24.2023 w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa oraz powyżej 18% alkoholu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 21 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm. ), § 1 pkt 1 uchwały Nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz.Urz. Wojew. Łódzk. z 2022 r., poz. 677 ), utrzymało w zaskarżone postanowienie w mocy. Jak wynika z akt, postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi negatywnie zaopiniowała wniosek A. M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa i powyżej 18% alkoholu, w sklepie spożywczym "O." usytuowanym przy P. [...] lok. nr 4 w Ł.. Na powyższe postanowienie A. M. złożyła zażalenie, w którym zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez: 1) pominięcie w oględzinach punktu sprzedaży napojów alkoholowych w dniu 20 stycznia 2023 r., o czym nie została zawiadomiona, co skutkowało brakiem udziału w tym stadium postępowania; 2) dokonanie pomiaru odległości od wejścia do placówki handlowej do wejścia na teren kościoła W w Ł. urządzeniem bez certyfikatu legalizacyjnego odpowiedniego urzędu; 3) błędną interpretację § 2 ust. 4 uchwały Nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022r. poz.677), ponieważ w sytuacji gdy z powierzchni danego lokalu wydzielony jest inny lokal, wówczas odległość powinna być mierzona od wejścia do wydzielonego lokalu. W oparciu o postawione zarzuty strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i pozytywne zaopiniowanie wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców z siedzibą w Gdańsku, w którym zarzucił naruszenie: 1) § 1 w zw. z § 2 ust. 4 uchwały nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez wadliwe przyjęcie, że odległość należy mierzyć od obiektu chronionego do wejścia lokalu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, wydzielonego z powierzchni innego samodzielnego lokalu, tylko w przypadku, gdy ten wydzielony lokal jest odrębnym lokalem (z innym adresem); 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Komisję jedynie odległości mierzonej od wejścia do placówki handlowej do wejścia na teren kościoła i nieuwzględnienie odległości mierzonej od wejścia do wydzielonego lokalu do wejścia na teren kościoła, która zgodnie z ustaleniami Komisji wynosiła w sumie 51 metrów, a także poprzez uznanie wydzielonego lokalu przeznaczonego do sprzedaży napojów alkoholowych jako stoiska alkoholowego wewnątrz placówki handlowej. W oparciu o postawione zarzuty Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Stosownie do treści art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Kolegium wskazało, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi wyraziła negatywną opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa oraz powyżej 18% alkoholu, w sklepie spożywczym "O." usytuowanym przy P. [...] lok. 4 w Ł. z powodu bezpośredniej bliskości placówki handlowej do budynku kultu religijnego, tj. Kościoła W mieszczącego się przy P. [...] w Ł.. W wyniku pomiaru długości najkrótszej drogi dojścia do placówki handlowej do wejścia na teren kościoła dokonanego zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ust. 1-3 uchwały Nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalono, że droga wynosi 42,5 metra (tj. odległość pomiędzy brama wejściową w ogrodzeniu kościoła, a wejściem do placówki handlowej). Zdaniem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi pozytywne zaopiniowanie wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przedmiotowej placówce stanowiłoby naruszenie ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwały Nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Stosownie natomiast do treści § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r., miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Łodzi może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów, zwanych dalej obiektami chronionymi, tj. np.: budynku kultu religijnego - Kościoła. Strona planuje sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa oraz powyżej 18% alkoholu, w sklepie spożywczym "O." usytuowanym P. [...] lok. 4 w Ł.. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się, obiekt wraz z terenem, który podlega ochronie. W wyniku pomiaru długości najkrótszej drogi dojścia do placówki handlowej do Kościoła W pod adresem P. [...] dokonanego zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ust. 1 -3 uchwały Nr LIV/1633/22 Rady Miejskiej w Łodzi ustalono, że droga wynosi 42,5 metra, tj. odległość pomiędzy najbliższym wejściem tj. brama wejściowa w ogrodzeniu kościoła, a wejściem do placówki handlowej. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z doświadczeniem życiowym droga dojścia z obiektów chronionych do miejsc sprzedaży alkoholu - dopuszczalna przez Kodeks ruchu drogowego - może być dłuższa od wzajemnej odległości w linii prostej tych punktów. Z punktu widzenia ochrony miejsc, takich jak szkoły, kościoły itp. istotny jest zatem dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Nie ma zatem przeszkód, by uchwała podjęta w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierała dostatecznie jasne określenie, że przedmiotowe odległości powinny być mierzone najkrótszą drogą dojścia od głównego wejścia do ww. miejsc, definiowaną jako dojście po terenie dopuszczonym do ruchu pieszego, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jest to zarazem zgodne ze wskazywaną w orzecznictwie koniecznością odniesienia się przez organ gminy do dystansu, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Najważniejsze przy tym jest, aby lokalny prawodawca przyjął weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości - który to wymóg bez wątpienia został spełniony w zaskarżonej uchwale. Zdaniem organu odwoławczego ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) mając na względzie cele i funkcje ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dokonana ocena jest spójna, logiczna, zgodna z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia zasady pogłębiania zaufania do obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. Okoliczności stanu faktycznego, które w ocenie strony nie zostały wyjaśnione nie budzą wątpliwości. Strona nie wskazała, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone, a zebrany materiał dowodowy nie został w żaden sposób podważony. Nie sposób również podzielić stanowiska strony o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że podczas wizji lokalnej w dniu 31 stycznia 2023 r., była obecna A. M. , co potwierdziła własnoręcznym podpisem na protokole. Uchybienie przez organy normom zawartym w art. 7 i art. 77 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W niniejszej sprawie zaistniałe w sprawie zdarzenia mające znaczenie dla załatwienia sprawy i zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego zostały udowodnione w sposób nie budzący wątpliwości. Przeprowadzone w sprawie oględziny nieruchomości i weryfikacja granic nieruchomości nie zostały w żaden sposób podważone. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i w pełni odzwierciedla zaistniały stan faktyczny sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła, że SKO w Łodzi nie wzięło pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy mających decydujące znaczenie dla wydania postanowienia przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja została zmarginalizowana, a wręcz pominięta milczeniem. Komisja dokonała pomiaru tylko do wejścia do placówki, a nie do wejścia do wydzielonego lokalu z placówki handlowej. Skarżąca wskazała, że podważyła już w czasie wizji lokalnej sposób pomiaru odległości od miejsca kultu religijnego, jednak okoliczność ta nie została wyjaśniona w czasie wizji lokalnej, ponieważ Komisja stała na stanowisku, że pomiar powinien być dokonany tylko do wejścia do lokalu, podczas gdy powinna zastosować § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, że § 2 ust. 4 uchwały ma zastosowanie tylko w przypadku galerii handlowych lub centrów handlowych. Jeżeli taka byłaby intencja uchwałodawcy, to Rada Miejska w Łodzi musiałaby to zawrzeć w tym przepisie. Nierówne traktowanie przedsiębiorców posiadających placówki handlowe w centrach handlowych z przedsiębiorcami posiadającymi placówki stacjonarne jest sprzeczne z ustawą zasadniczą. W ocenie skarżącej nie jest również przekonujące wyjaśnienie Komisji, że samodzielnym jest lokal według definicji zawartej w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021, poz., 1048). W uchwale nie ma ten temat żadnej nawet wzmianki, jak należy rozumieć samodzielny lokal. Skarżąca podkreśliła, że spełnia wymagania określone w § 2 ust. 4 uchwały, ponieważ odległość od wydzielonego miejsca sprzedaży wyrobów alkoholowych do Kościoła W przy P. [...] wynosi 51 metrów. Pod pojęciem samodzielnego lokalu należy natomiast rozumieć lokal wydzielony z powierzchni innego lokalu tak, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Skarżąca podkreśliła również, że lokal nie ma charakteru stoiska monopolowego, posiada osobne wejście dla klientów znajdujące się wewnątrz placówki handlowej i klient może być obsługiwany za drzwiami, gdzie odbywałaby się sprzedaż alkoholu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 1 ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Ib. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Lokal ten może stanowić odrębną własność ale nie musi być odrębną własnością. Miejska Komisja Rozwiązywania problemów alkoholowych pominęła fakt, że budynek, w którym znajduje się planowane miejsce sprzedaży alkoholu pochodzi z XIX wieku i art. 1a ustawy o własności lokali nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. Komisja uchybiła także art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustaliła należycie odległości od planowanego miejsca sprzedaży alkoholu do miejsca kultu religijnego, w tym przypadku Kościoła W oraz art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. Materiał dowodowy nie został należycie zebrany, ponieważ Komisja przyszła na wizję lokalną z gotową opinią, którą przedstawiła do podpisania, co świadczy o tym, że już wcześniej, tj. 20 stycznia 2023 r. dokonała wizji lokalnej bez udziału skarżącej. Urządzenie natomiast do pomiaru odległości, którym posługiwała się Komisja nie posiadało legalizacji. Zdaniem skarżącej Komisja wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego, a uzasadnienie odmowy wydania pozytywnej opinii jest tworzeniem nowego prawa, do czego z pewnością Komisja nie została powołana. Uchwałodawca nie przewidział, że w małym tradycyjnym sklepie może wystąpić sytuacja przewidziana § 2 ust. 4 uchwały. Podniosła, że w czasie wizji lokalnej została również naruszona zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, ponieważ Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie kierowała się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania podmiotów gospodarczych. Kolegium zauważyło tylko i wyłącznie udział w wizji przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2023 r. przemilczało natomiast fakt wizji, która odbyła się w dniu 20 stycznia 2023 r. Nie było to równoznaczne z akceptacją protokołu z wizji lokalnej. Dowodem na to było złożenie zażalenie, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wskazał, że lokal przeznaczony do sprzedaży napojów alkoholowych, który został wydzielony w samodzielnym lokalu, nie musi spełniać kryteriów wskazanych w ustawie o własności lokali. Odwołując się treści § 1 i § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. Rzecznik podkreślił, że pojęcia "wydzielony lokal", "samodzielny lokal" to pojęcie spoza materii uregulowanej ww. uchwale. Prawodawca lokalny redagując uchwałę nie odesłał do rozumienia tych pojęć do ustawy o własności lokali ani do jakiegokolwiek innego źródła prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zatem brak jest odesłania, to niedopuszczalne, zdaniem Rzecznika jest korzystanie z legalnych definicji zawartych w innych aktach prawnych. W sytuacji braku definicji legalnej konkretnego pojęcia przyjmuje się domniemanie o potocznym rozumieniu danego pojęcia. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego skierowany do lokalnej społeczności, którego celem jest realizacja celów wskazanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożywania napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Odległość od obiektów chronionych miała natomiast na celu utrudniać kontakt wzrokowy z punktem sprzedaży napojów alkoholowych jako swoistej zachęty do ich spożywania. Wydzielony wewnątrz placówki handlowej lokal niewątpliwie utrudnia kontakt wzrokowy z punktem sprzedaży i tym samym realizuje założenia uchwały. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2023 r. skarżąca podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze wskazała, że lokal, w którym prowadzi działalność gospodarczą posiada we współwłasności z mężem – R. M., z którym w styczniu 2023 r. zawarła umowę quoad usum o podziale nieruchomości. Podkreśliła, że podczas wizji lokalnej zgłaszała w uwagach do protokołu, że sprzedaż alkoholu będzie odbywać się w osobnym, wydzielonym od pozostałej części lokalu miejscu z osobnym wejściem dla klientów, które znajduje się w odległości 51 metrów od Kościoła W. . Skarżąca wskazała również, że w tym przypadku powinny znaleźć zastosowanie przepisu k.c. – art. 206 i art. 207, a nie ustawa o własności lokali. W załączeniu skarżąca przedstawiła umowę quoad usum określającą sposób korzystania z nieruchomości zawarta w dniu 10 stycznia 2013 r. z R. M. oraz wypisy z treści księgi wieczystej nieruchomości według stanu na dzień 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące wniosek A. M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym "O." usytuowanym na terenie nieruchomości przy P. [...] lokal nr 4 w Ł.. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2023r. poz.265 ze zm.) oraz przepisy uchwały nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022r. poz.677). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982r. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". W myśl art. 18 ust. 3a wymienionej ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 wymienionej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W myśl § 1 pkt 2 uchwały z dnia 19 stycznia 2022 r. ustala się, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od następujących obiektów, zwanych dalej obiektami chronionymi: 2) budynku kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351); Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 wymienionej uchwały odległość, o której mowa w § 1 mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od ogólnodostępnego wejścia do miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do ogólnodostępnego wejścia do obiektu chronionego. W myśl § 2 ust. 2 cytowanej uchwały przez wejście do miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiektu chronionego znajdującego się na terenie ogrodzonym, należy rozumieć najbliższe ogólnodostępne wejście znajdujące się w ogrodzeniu tego terenu. Zgodnie z treścią § 2 ust. 4 uchwały w przypadku, gdy miejsce sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiekt chroniony funkcjonuje w samodzielnym lokalu, wydzielonym z powierzchni innego lokalu odległość, o której mowa w § 1 mierzona jest do wejścia do tego wydzielonego lokalu. W myśl § 2 ust. 5 uchwały poprzez najkrótszą drogę dojścia, o której mowa w ust. 1 rozumie się dojście po terenie dopuszczonym dla ruchu pieszego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694, 720, 1641, 1997, 2165, 2269 i 2328). Z powyższych uregulowań wynika, że współdziałanie organu zezwalającego na sprzedaż napojów alkoholowych z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych jest obligatoryjne. Właściwa komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna ustalić czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe wskazanych orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest jednym z elementów postępowania wyjaśniającego i musi być rozważona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Przy czym tylko opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślić należy, iż co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie. Przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 ustawy alkoh.) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy alkoh.). Zauważyć również należy, że opiniowanie wniosków przez komisję rozwiązywania problemów alkoholowych odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy alkoh., przybiera formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. M. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczym "O." usytuowanym na terenie nieruchomości przy P. [...] lokal nr 4. Przesłanką wydania takiego zezwolenia jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy, o której mowa w art.12 ust.1-3 ustawy z 26 października 1982r. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej uzyskał negatywna opinię gdyż jej sklep jest usytuowany w odległości mniejszej niż 50 metrów od budynku kultu religijnego a tym samym nie został spełniony wymóg, o którym w § 1 pkt 2 uchwały nr LIV/1632/22 z 19 stycznia 2022 r. W ocenie sądu stanowisko organów administracji w przedmiocie wniosku A. M. jest prawidłowe. Tym samym więc stanowisko strony skarżącej kwestionujące ustalony stan faktyczny nie zasługiwało na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że na P. usytuowany jest Kościół pod wezwaniem W. pod adresem P. [...]. Jest to budynek kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r. poz.2351). Sklep "O." jest również usytuowany na P. pod adresem .P [...] lokal nr 4 Jak wynika z dokonanego w dniu 31 stycznia 2023r. pomiaru długości najkrótszej drogi dojścia od sklepu skarżącej do kościoła wynosi ona 42,5 metry. Pomiaru dokonano zgodnie z wymogami określonymi w § 2 ust.1,2 i 5 uchwały z 19 stycznia 2022r. a mianowicie najkrótszą drogą dojścia od wejścia do sklepu "O." do bramy wejściowej w ogrodzeniu kościoła. Droga ta biegła po terenie dopuszczonym do ruchu zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowość pomiaru nie była kwestionowana przez skarżącą. W sytuacji gdy odległość od sklepu skarżącej do kościoła była mniejsza niż 50 metrów to organy administracji trafnie negatywnie zaopiniowały wniosek A. M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w jej sklepie. Wydanie pozytywnej opinii w tej kwestii stanowiłoby naruszenie przepisów uchwały nr LIV/1532/22. W świetle powyższego w ocenie sądu ustalona w przeprowadzonym postępowaniu odległość mierzona od wejścia do kościoła do wejścia do sklepu strony skarżącej nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie lokalizacja zaproponowanego przez stronę skarżącą punktu sprzedaży napojów alkoholowych we wskazanej placówce handlowej jest niezgodna z wymogami przewidzianymi w § 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 - 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Kwestia sporną w niniejszej sprawie jest to czy w stosunku do sklepu skarżącej powinien mieć zastosowanie § 2 ust.4 wymienionej uchwały. W ocenie A. M. przepis ten powinien być zastosowany co oznaczałoby, że odległość od kościoła winna być mierzona nie do wejścia do sklepu a do stoiska monopolowego na terenie sklepu. Podkreślić należy, iż odległość od wejścia do sklepu do stoiska monopolowego w sklepie wynosi 8,5 metra. Przyjęcia stanowiska skarżącej oznaczałoby zatem, że wymagana odległość wynosiłaby 51 metrów (42,5m + 8,5m) a tym samym spełniony byłby wymóg, o którym mowa w § 1 uchwały z 19 stycznia 2022 r. W przekonaniu sądu organy administracji słusznie uznały, że przepis § 2 ust.4 wymienionej uchwały nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jak podniesiono to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia intencją uchwałodawcy przy wprowadzeniu tego przepisu było uregulowanie kwestii pomiaru odległości gdy obiekt chroniony oraz miejsce sprzedaży napojów alkoholowych znajdują się na terenie jednej nieruchomości np. w centrach handlowych czy galeriach. Zastosowanie przepisu § 2 ust.4 uchwały może nastąpić po spełnieniu określonych w nich następujących przesłanek: po pierwsze miejsce sprzedaży napojów alkoholowych musi być samodzielnym lokalem oraz po drugie lokal ten musi być wydzielony z powierzchni innego lokalu. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje na to, aby przesłanki te zostały spełnione. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że pojęcie "samodzielny", którym posłużył się uchwałodawca w treści § 2 ust. 4 wskazanej uchwały należy w języku polskim rozumieć jako tworzący odrębną całość, niewchodzący w skład czegoś, odrębny, samoistny (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 3, wyd. PWN, Warszawa 2003 r., str. 1135); a także: nie uzależniony od niczego, niezależny, tworzący odrębną całość, nie związany z niczym, nie wchodzący w skład czegoś (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, tom III, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., str. 174). Z kolei pojęcie "wydzielić" oznacza odłączenie czegoś co wchodziło w skład większej całości, wyodrębnienie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 4, wyd. PWN, Warszawa 2003 r., str. 583, podobnie: Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, tom III, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., str. 796 - 797). Takie też rozumienie tych pojęć słusznie przyjęły organy administracji kierując się regułami wykładni językowej (por. T. Bekrycht, J. Leszczyński, P. Łąbieniec, Podstawy doktryny prawnej, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., str. 193 - 199). W rozpoznawanej sprawie stoisko monopolowe w sklepie skarżącej nie jest ani samodzielnym lokalem ani lokalem wydzielonym z powierzchni sklepu. Jak wynika ze szkicu sklepu (k.49 akt sądowych) oraz zdjęć wykonanych w czasie oględzin w dniu 31 stycznia 2022r. (w aktach administracyjnych) sklep znajduje się w jednym pomieszczeniu i jest do niego tylko jedno wejście. Stoisko monopolowe jest dostępne z wnętrza sklepu, oddzielone od reszty sklepu jedynie ladą i umieszczoną na pewnej wysokości szybą. Stoisko to nie jest wydzielone trwałymi ścianami ani nie ma do niego osobnego wejścia. Jest ono wewnątrz sklepu i stanowi jego część składową. Aby dojść do stoiska monopolowego trzeba korzystać z pomieszczenia sklepu. Jak wyjaśniała to skarżąca na rozprawie w dniu 7 września 2023r. stoisko monopolowe znajduje się w końcu sklepu w części A lokalu o powierzchni 30 m2. Nie można zatem uznać, że stoisko monopolowe w sklepie "O." jest "samodzielnym lokalem" w rozumieniu § 2 ust.4 uchwały nr LIV/1632/22 oraz "lokalem wydzielonym z powierzchni sklepu" w znaczeniu określonym w wymienionym przepisie. Organy administracji trafnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 2 ust.4 uchwały uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Sąd uznał również za prawidłowy przyjęty przez organy administracji sposób liczenia odległości od kościoła do sklepu strony skarżącej – tj. pomiar dokonany od bramy w ogrodzeniu kościoła do wejścia do sklepu, a nie do stoiska / miejsca sprzedaży alkoholu w sklepie). Za prawidłowością liczenia odległości kościoła do sklepu skarżącej przyjętą przez organy administracji (tzn. do wejścia do sklepu a nie do stoiska w sklepie) przemawia jeszcze jeden argument a mianowicie taki, że w uchwale nr LIV/1632/22 jest mowa o liczeniu tej odległości do "miejsca sprzedaży" napojów alkoholowych, a miejscem tym jest obiekt handlowy w którym odbywa się sprzedaż (sklep), a nie do stoiska monopolowego w tym obiekcie. Właściciel sklepu może dowolnie umiejscowić w sklepie stoisko monopolowe np. przy wejściu do sklepu lub na końcu sklepu. Okoliczność umiejscowienia tego stoiska na terenie sklepu nie ma jednak żadnego znaczenia gdyż odległość od obiektu chronionego, w świetle uchwały nr LIV/1632/22, należy liczyć do ogólnodostępnego wejścia do obiektu handlowego (§ 2 ust.1 uchwały). Rację ma natomiast skarżąca, że uchwała nr LIV/1632/22 w zakresie wyjaśnienia pojęcia "samodzielny lokal" nie odsyła wprost do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz.1048 ze zm.). W art. 2 ust.2 wymienionej ustawy zdefiniowano pojęcie "samodzielnego lokalu mieszkalnego". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przepis ten stanowi, iż "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Okoliczność, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. nie ma wprost zastosowania do uchwały nr LIV/1632/22 nie oznacza, że nie można się posiłkować orzecznictwem sądowym dotyczącym rozumienia sformułowania "samodzielny lokal mieszkalny". W ocenie sądu orzecznictwo to winno się wziąć pod uwagę przy wyjaśnieniu pojęcia "samodzielny lokal", o którym mowa w § 2 ust.4 uchwały. Uwzględnienie tego orzecznictwa, w przekonaniu sądu, jest pomocne przy interpretacji § 2 ust.4 uchwały. W szczególności sąd podziela pogląd, że samodzielności lokalu charakteryzuje się tym, że osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z niego zgodnie z jego funkcją, nie wymaga korzystania z innych lokali (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., II OSK 2587/21, Lex nr 3512305). Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż urządzenie pomiarowe, którym mierzona była odległość w czasie oględzin w dniu 31 stycznia 2023 r. nie posiadało legalizacji. Należy zaznaczyć, że pomiaru odległości dokonano urządzeniem Geo-Technik Fennel M10. Jest to precyzyjne urządzenie pomiarowe powszechnie używane przez geodetów w pracach geodezyjnych. Decyzją Prezesa Urzędu Miar nr ZT 362 z dnia 25 maja 1996r. drogomierz ten został zatwierdzony i dopuszczony do obrotu. Z decyzji tej wynika także, iż granica błędu dopuszczalnych wskazań wynosi 0,2% długości. Podkreślić należy, że do spełnienia wymaganych 50 metrów odległości od kościoła do sklepu brakuje 7,5 metra. Jest to stosunkowo duża wielkość i nawet ewentualne drobne niedokładności pomiaru nie miałyby większego znaczenia. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony. W ocenie sądu nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy umowa quoad usum z dnia 10 stycznia 2023 r. załączona do pisma procesowego skarżącej z 25 lipca 2023 r. (k. 47 - 48). Umowa ta została zawarta pomiędzy A. M. a jej mężem i dotyczy sposobu korzystania z lokalu nr 4. Z umowy tej wynika, że R. M. otrzymał do wyłącznego korzystania lokal o powierzchni 20 m2 (część B) a skarżąca lokal o powierzchni 30 m2 (część A). Okoliczność w jaki sposób skarżąca wraz z mężem określili sposób korzystania z lokalu nr 4 na ma żadnego wpływu na liczenie odległości pomiędzy sklepem "O." a kościołem. Wymóg usytuowania sklepu w odległości co najmniej 50 metrów od kościoła nie jest spełniony bez względu na to jak skarżąca umówiła się z mężem na korzystanie z powierzchni sklepu. Nie ma również żadnego znaczenia zarzut skargi, że hipermarket N., usytuowany także na P. w podobnej odległości od kościoła jak sklep "O.", otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia ta pozostaje poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Odniesienie się do tego zarzutu wymagałoby dokładnego wyjaśnienia jaka jest droga ciągiem pieszym od marketu do kościoła , zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, oraz czy stoisko monopolowe w tym markecie spełnia wymogi określone w § 2 ust.4 uchwały. Nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy. W związku z czym zarzut skarżącej w tym zakresie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Nie ma także żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona przez skarżącą na rozprawie w dniu 7 września 2023 r., iż w marcu 2023 r. zamknęła ona sklep usytuowany w lokalu nr 4 przy P. [...]. Jak wyjaśniła uczyniła to gdyż z uwagi na brak możliwości sprzedaży alkoholu, prowadzenie sklepu jest obecnie nieopłacalne. Nie zmienia to jednak jej stanowiska, że jest zainteresowana uzyskaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu co pozwoliłoby jej na ponowne otwarcie sklepu. Dodać należy, iż niniejsza sprawa jest kolejną sprawą, której przedmiotem jest negatywna opinia wniosku A. M. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie "O." przy P. [...] lokal 4. W 2021 r. A. M. także wystąpiła o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu, z tym, że zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, i organy administracji wyraziły negatywne opinie z uwagi na niespełnienie wymogów odległości 50 metrów od kościoła zaś WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 30 marca 2022r. w spr. III SA/Łd 788/21 oddalił skargę A. M. . Wprawdzie obowiązywała wówczas uchwała nr LXXIII/1975/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 lipca 2018r. lecz jej zapisy są prawie identyczne z zapisami obecnie obowiązującej uchwały z 19 stycznia 2022r. Niniejsza sprawa jest zatem kolejną sprawą A. M. przy tym samym stanie faktycznym. W konsekwencji, wobec ustalenia, że organy administracji dokonały w sposób prawidłowy pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych i obiektu chronionego, sąd stwierdza że zaskarżone doń postanowienie nie narusza prawa. Jak bowiem wykazało prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie zostały spełnione przesłanki dla wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi pozytywnej opinii w tej sprawie, tj. nie spełniono wymogu odpowiedniej odległości miejsca, w którym planowana była sprzedaż napojów alkoholowych od budynku kultu religijnego. Reasumując sąd uznał więc, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że sklep strony skarżącej jest usytuowany w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektu chronionego (kościoła). W związku z czym nie został spełniony wymóg określony w § 1 pkt 2 uchwały nr LIV/1632/22 co z kolei uzasadniało wydanie negatywnej opinii w przedmiocie wniosku strony skarżącej o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanej placówce handlowej. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził ani naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności sąd nie dopatrzył się, aby orzekające w niniejszej sprawie organy administracji działały w sposób naruszający art. 8, art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę. eg