III SA/Łd 227/26

Dnia 25 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 3 lutego 2026 roku Nr 16/2026 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 roku do 8 lutego 2023 roku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Rawie Mazowieckiej z dnia 23 grudnia 2025 roku, Nr 45/2025; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz skarżącej – A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 3 lutego 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Rawie Mazowieckiej z 23 grudnia 2025 r., o odmowie przyznania A. K. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżąca) prawa do uposażenia zasadniczego od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami, w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem 8 lutego 2023 r. Skarżąca otrzymała uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. 28 listopada 2025 r. strona złożyła wniosek (wezwanie do zapłaty), w którym wniosła o zapłatę kwoty 1 075,00 zł (tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami od dnia 9 maja 2023 r. do dnia zapłaty oraz wyrównania pozostałych świadczeń pochodnych od kwoty bazowej wypłaconej w 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w Rawie Mazowieckiej wydał 23 grudnia 2025 r. decyzję, w której odmówił stronie przyznania prawa do uposażenia zasadniczego od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1 740,64 złotych wraz z ustawowymi odsetkami. Strona skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Decyzją z 3 lutego 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji Rawie Mazowieckiej z 23 grudnia 2025 r. stwierdzając, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń w mocy stosuje się kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270). Brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń i luty 2023 r. Uposażenie strony wypłacone za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi podzielił także stanowisko organu I instancji co do odmowy stronie wyrównania oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które to uposażenie nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Ponadto organ ten zauważył, iż ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. A brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych będących pochodną uposażenia. Przechodząc do kwestii żądania wypłaty odsetek za opóźnienie, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w k.p.a., który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii, powoduje to, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od uposażenia (również w przypadku jego przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Dlatego też Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzenia w tym zakresie postępowania z uwagi na fakt, iż organ I instancji wydał decyzję w tej części bez podstawy prawnej. W ocenie organu II instancji brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony dotyczącym kwalifikacji prawnej roszczenia, z którym wsytąpiła strona skarżąca. Organ stwierdził, że sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjnariuszy Policji, w tym kwestie związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi wynikającymi ze służby, mają charakter administracyjny, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo. W ocenie organu brak było podstaw do występowania do strony z wezwaniem o sprecyzowaniażadania zawartego w wezwaniu. Skargę do sądu na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a." - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Rawie Mazowieckiej z dnia 23 grudnia 2025 r., w sytuacji, kiedy skarżąca nie występowała z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie, 2) art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Rawie Mazowieckiej oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącą relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie była ona w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie, już od 2 lat, funkcjonariuszem; 3) art. 64 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowania żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ; 4) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; Nadto, strona skarżaca wskazała, iż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił wskazanych powyżej zarzutów, z ostrożności procesowej, dodatkowo, zarzuca naruszenie art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm.) – dalej: "ustawa" w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP" - poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej, zasadne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r., wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo, iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkujące pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. Wobec tak przedstawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Rawie Mazowieckiej z 23 grudnia 2025 r., w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 3 lutego 2026 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 23 grudnia 2025 r. w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej prawa do uposażenia zasadniczego za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 8 lutego 2023 r. w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1 740,60 zł oraz uchylił decyzję organ I instancji w przedmiocie zapłaty odsetek i w tym zakresie umorzył postępowanie. Zauważyć przy tym należy, że utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi decyzja organu I instancji została wydana na skutek potraktowania przedsądowego wezwania do zapłaty jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie waloryzacji wynagrodzenia funkcjonariusza Policji za miesiące styczeń – luty 2023 r. W ocenie sądu, w świetle poczynionych ustaleń oraz podniesionych, zarówno w odwołaniu jak i skardze do tutejszego sądu, zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego i , w następstwie wszczęcia postępowania, wydania decyzji przez organ, co stanowi istotę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z powyższego wynika więc, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – tj.: na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.), nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega więc wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację uprawnień strony skarżącej, a nie obowiązków publicznoprawnych. Zatem tylko strona skarżąca była dysponentem swoich uprawnień i od jej woli zależało, czy będzie je realizowała, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Zaznaczyć przy tym również należy, że organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Tylko wówczas, gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Zatem nie może być wątpliwości co do tego, że tylko strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, do strony – a nie do sfery ocennej organu administracji - należy też jego ewentualne uszczegółowienie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 3279/19, Lex/el nr 3633796, opubl. także w CBOSA na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższego należy wręcz zaakcentować, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Tym samym więc w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji. W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a., poza istnieniem szczególnie ważnego interesu strony, konieczna jest bowiem jej zgoda (tj. zgoda strony), która musi być uzyskana w toku postępowania, przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ, ani nie wystąpił do strony skarżącej o udzielenie zgody na wszczęcie postępowania, ani nie wezwał pełnomocnika strony skarżącej do sprecyzowania intencji złożonego przez niego pisma - potraktował je jak wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zarówno przedsądowe wezwanie do zapłaty, jak również odwołanie wprost wskazywały, że skarżąca sprzeciwiła się takiej formie załatwienia sprawy. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wnosiła w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz realizowała tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako czynność poprzedzającą wniesienie powództwa o zapłatę do sądu powszechnego. Niedopuszczalne zatem było w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie przez organy decyzji merytorycznej, bowiem strona skarżąca nie tylko się tego nie domagała, ale także z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby jej intencją było wszczęcie postępowania administracyjnego. Mimo przedsądowego wezwania do zapłaty, które ze swej istoty nie pozwala na przyjęcie, iż jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ I instancji, z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., wszczął postępowanie administracyjne, następnie wydał merytoryczną decyzję, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy zamiast, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ją uchylić i umorzyć postępowanie. Takie działanie organów stanowi naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż niewątpliwie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż spory dotyczące kwestii przeliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. byłym funkcjonariuszom Policji, którzy przeszli na emeryturę przed końcem lutego 2023 r., rozpatrywane są zarówno przez niektóre sądy powszechne, które uznają swoją właściwość w tych sprawach, jak i organy Policji a następnie sądy administracyjne. Brak w tym zakresie jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że po zwolnieniu z służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczenia o waloryzację uposażenia jest, w przypadku wydania decyzji przez organy Policji, konieczność wyeliminowania ich przez sąd administracyjny z obrotu prawnego. Droga administracyjna w takich sprawach jest jednak możliwa w przypadku, o którym stanowi art. 66 § 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Ponadto art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi, że sąd (administracyjny) nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, tj. jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Taka sytuacja zaistniała w kilku sprawach rozpoznawanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, który rozpoznawał merytorycznie skargi na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wydane w przedmiocie odmowy przyznania podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r., po wcześniejszym wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia, w którym stwierdził on swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i przekazał ją według właściwości Komendantowi Wojewódzkiemu Policji (zob. np. sprawa o sygn. akt III SA/Łd 166/25, tj. wyrok WSA w Łodzi z 13 maja 2025 r., Lex/el nr 3880133). Istnienie takich rozbieżności w orzecznictwie sądów wyklucza, w ocenie sądu w składzie orzekającym, stwierdzenie nieważności zaskarżonych do niego decyzji. Z powyższych względów poza oceną sądu znalazły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i merytorycznej treści wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy, podzielając zarzuty skargi sąd uznał, że zachodzą podstawy aby, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylić zarówno decyzje I jak i II instancji, ponieważ organy obydwu instancji naruszyły art. 61 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując merytoryczną decyzję organu I instancji w mocy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł) (punkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę treść niniejszego uzasadnienia. A.kr