III SA/Łd 189/26

Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach na czynność materialno-techniczną Starosty Skierniewickiego z dnia 14 października 2025 roku polegającą na wymianie ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

13 października 2025 r M. A. zwrócił się do Starosty Skierniewickiego o wymianę ukraińskiego prawa jazdy nr [...], na jego polski odpowiednik. Do wniosku dołączył: 1) kopię wydanej 6 marca 2025 r. przez Wojewodę Lubelskiego karty stałego pobytu, potwierdzającą prawo pobytu na terytorium RP na okres do 6 marca 2035 r.; 2) kopię posiadanego ukraińskiego prawa jazdy nr [...] wraz z tłumaczeniem na język polski sporządzonym przez tłumacza przysięgłego; 3) fotografię; 4) dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy. Starosta Skierniewicki czynnością materialno-techniczną z 14 października 2025 r. dokonał wymiany ukraińskiego prawa jazdy M. A. wydanego 20 marca 2025 r. o nr [...] na polskie prawo jazdy. Skargę na powyższą czynność materialno-techniczną wniósł Prokurator Rejonowy w Skierniewicach, domagając się stwierdzenie jej bezskuteczności w całości. Zaskarżonej czynności zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Lublina z 26 sierpnia 2025 r. rozstrzygającej w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1226 ze zm.) – dalej: "u.k.p.", poprzez dokonanie wymiany ukraińskiego dokumentu w postaci prawa jazdy o nr [...] na polski dokument, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że Prezydent Miasta Lublina decyzją ostateczną z 26 sierpnia 2025 r. odmówił M. A. wymiany ukraińskiego prawa jazdy o nr [...] wydanego 20 marca 2025 r. na polski odpowiednik. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zachodziły przesłanki wymiany wskazanego dokumentu, albowiem w czasie jego uzyskania miejscem pobytu strony była Polska. Wyżej wymieniona decyzja została odebrana przez M. A. 8 września 2025 r. Strona nie wniosła odwołania od decyzji. Natomiast 14 października 2025 r. Starosta Skierniewicki w postaci czynności materialno-technicznej wymienił ukraińskie prawo jazdy o nr [...] wydane 20 marca 2025 r. na polskie prawo jazdy. Zatem w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne rozstrzygnięcia, w tym jedno w formie decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącego prokuratora dokonana przez Starostę Skierniewickiego czynność materialno-technicznej jest niezgodna z art. 5 ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 u.k.p. oraz art. 41 ust. 6 Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40, 41 i 44) – dalej ".Konwencja o ruchu drogowym lub Konwencja wiedeńska" Zaznaczył, że stałe miejsce zamieszkania wnioskodawcy w czasie wydawania ukraińskiego prawa jazdy, tj. 20 marca 2025 r., znajdowało się w Polsce. Jego pobyt w Polsce miał wówczas charakter wieloletni. M. A. w dniach 12 marca 2020 r. i 9 stycznia 2022 r. składał wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a 6 marca 2025 r. - w czasie poprzedzającym wydanie ukraińskiego prawa jazdy - otrzymał kartę stałego pobytu w Polsce. Ponadto, we wnioskach o wymianę prawa jazdy M. A. jednoznacznie deklarował, że jego miejsce zamieszkania znajduje się na terenie Polski. Należało uznać zatem, iż wnioskowana wymiana prawa jazdy nie znajdowała podstaw w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta Skierniewicki wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki formalne i materialne do wymiany wydanego za granicą prawa jazdy. Podkreślił, że prowadząc postępowanie nie miał wiedzy, że w obrocie prawnym funkcjonuje wydana przez Prezydenta Miasta Lublina ostateczna decyzja rozstrzygająca w tej samej sprawie. Nadto organ wyjaśnił, że prawo jazdy, wydane przez państwo - stronę konwencji sporządzonej w Wiedniu, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Przy czym, zagraniczne prawo jazdy po upływie tego terminu nie tyle traci swoją ważność jako dokument, co przestaje uprawniać do prowadzenia pojazdów na terenie RP (w przypadku prawa jazdy spoza UE) i należy je wymienić na polski dokument. Po 6 miesiącach nie ma formalnych przeciwwskazań do wymiany prawa jazdy. Wręcz przeciwnie - przepisy nakazują wymianę zagranicznego dokumentu na polski, jeśli osoba nadal mieszka w Polsce i chce korzystać na terytorium RP z uprawnień do kierowania pojazdami. Art. 14 ust. 1 u.k.p. również nie sprzeciwia się wymianie wydanego za granicą krajowego prawa jazdy pod warunkiem, że prawo jazdy to jest ważne i wydane zostało przez państwo - stronę konwencji wiedeńskiej. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie sądu 19 maja 2026 r. prokurator nadesłał kopię decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 26 sierpnia 2025 r. odmawiającej stronie wymiany ukraińskiego prawa jazdy o nr [...] na polski odpowiednik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna, stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, ewentualnie czy decyzja nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność z przyczyn wskazanych w art. 156 k.p.a. lub postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Badając legalność zaskarżonej w przedmiotowej sprawie czynności uznać należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. i u.k.p. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję administracyjną powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. W wypadku zaś wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie decyzja ta dotknięta byłaby wadą nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. określoną jako powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) (por. wyrok NSA z 28 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1716/94 opubl. POP 1999/4/106). Warunkiem stwierdzenia, iż zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy w postaci powagi rzeczy osądzonej jest ustalenie tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną ze sprawą w której toczy się postępowanie. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zatem Starosta Skierniewicki nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wymiany przedmiotowego prawa jazdy bowiem wcześniejszą decyzją z 26 sierpnia 2025 r Prezydent Miasta Lublina ostatecznie i prawomocnie odmówił jego wymiany, a zatem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinien odmówić jego wszczęcia. Dodatkowo należy podkreślić, że z decyzji z 26 sierpnia 2025 r wynika, że wyrokiem z 28 listopada 2024 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w L. [...] Wydział Karny orzekł wobec M. A. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów na okres 6 miesięcy. Zgodnie z zawiadomieniem o wykonaniu środka karnego zakaz obowiązywał od 11 grudnia 2024 r. do 9 czerwca 2025 r. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wskazać należy także, że nie tylko jednak sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku sądu karnego co do popełnienia przestępstwa, ale adresatami tej reguły są również pośrednio organy administracji publicznej, które w sprawie będącej przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego czyniły ustalenia faktyczne. W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że ukraińskie prawo jazdy, które zostało wydane 20 marca 2025 r., wnioskodawca uzyskał w trakcie obowiązywania zakazu orzeczonego przez polski sąd, a jego zachowanie miało na celu obejście obowiązującego w naszym kraju prawa. Wydanie zaś wnioskodawcy w takim stanie rzeczy polskiego prawa jazdy legitymowało jego naganne zachowanie co na szczęście spotkało się z właściwą reakcją ze strony stojącego na straży praworządności skarżącego prokuratora. Dalej wskazać trzeba na art. 14 ust. 1 u.k.p., który stanowi, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.k.p. – dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest: wydane za granicą: a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 321, 322 i 324), b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40, 41 i 44). Według art. 5 ust. 4 u.k.p. – prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie, zawarte w art. 14 u.k.p. oraz w art. 41 Konwencji wiedeńskiej opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji. Powyższa zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejsze jest zastrzeżenie zawarte w art. 41 ust. 6 Konwencji. Z przepisu tego wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie: w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium (por. wyrok WSA w Opolu z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/14). Wbrew odmiennemu stanowisku organu przyjąć trzeba, że przepis art. 14 ust. 1 u.k.p. nie normuje wyczerpująco przesłanek wydania polskiego prawa jazdy na podstawie ukraińskich decyzji. Przepis ten reguluje kwestie związane z możliwością wymiany prawa jazdy wydanego za granicą. Stanowi on, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b dodatkowym warunkiem uzyskania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jego wykładnia musi uwzględniać postanowienia Konwencji o ruchu drogowym. Przepis ten zatem należy wykładać łącznie z przepisem art. 41 Konwencji wiedeńskiej dotyczącym ważności praw jazdy. Przepis art. 41 w ust. 3 Konwencji wiedeńskiej nakłada na Umawiające się Strony obowiązek podjęcia niezbędnych środków zmierzających do tego, aby krajowe i międzynarodowe prawa jazdy, wymienione w ustępie 1 litery a), b) i c) niniejszego artykułu nie były wydawane na ich terytoriach bez należytego zagwarantowania umiejętności kierowcy oraz jego sprawności fizycznej. Najistotniejsze zastrzeżenie zawarte jest w art. 41 ust. 6 Konwencji. Z przepisu tego wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze, w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie, w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium. W tej sytuacji nie można przyjąć, jak tego chce organ, że rozpatrując wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy organ administracji ma obowiązek stosować się i uwzględniać jedynie regulację zawartą w art. 14 ust. 1 u.k.p., z pominięciem art. 41 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 Konwencji o ruchu drogowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że M. A. w dniach 12 marca 2020 r. i 9 stycznia 2022 r. składał wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś 6 marca 2025 r. uzyskał zgodę na pobyt stały w Polsce (karta pobytu nr [...]). Z oświadczenia o zamieszkaniu, zawartego we wniosku z 13 października 2025 r. wynika, że jego miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Polski przy czym, przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe. Natomiast, nie tracąc tego miejsca pobytu, 20 marca 2025 r. uzyskał ukraińskie prawo jazdy nr [...]. Zatem ze stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie uzyskiwania ukraińskiego prawa jazdy tj. 20 marca 2025 r. stałe miejsce zamieszkania M. A. od kilku lat znajdowało się w Polsce. W rozstrzyganej sprawie bez wątpienia zaktualizowała się przesłanka odmowy wydania polskiego prawa jazdy wynikająca z art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji wiedeńskiej, gdyż w czasie wydawania ukraińskiego prawa jazdy stałe miejsce zamieszkania wnioskodawcy nie znajdowało się w Ukrainie lecz w Polsce, a zatem nie znajdowało się na terytorium kraju, na którym to prawo jazdy zostało wydane, co skutkować winno odmową wymiany powyższego prawa jazdy. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela również stanowisko prezentowane jednolicie w judykaturze, że osoby, które uzyskały prawo jazdy na terenie Ukrainy, nie tracąc na terenie Rzeczypospolitej Polskiej miejsca stałego lub czasowego pobytu, nie mogą przy pomocy tego dokumentu skutecznie potwierdzić uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w Polsce, co wynika z treści art. 5 ust. 4 u.k.p. W przepisie tym prawodawca dopuścił możliwość legitymowania się prawem jazdy innego państwa przez czas ściśle określony, a uprawnienie to przyznał jedynie takim osobom, które rozpoczynają pobyt stały lub czasowy na terenie Polski. Przepis ten koresponduje z art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji wiedeńskiej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. III SA/Lu 703/24 i z dnia 6 października 2022 r., sygn. III SA/Lu 98/22). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno-technicznej. ds