III SA/Łd 1043/20

Dnia 19 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Sędzia WSA Ewa Alberciak, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 7 sierpnia 2020 roku nr XXIV/145/20 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność §10; §11 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

III SA/Łd 1043/20 Uzasadnienie Uchwałą Nr XXIV/145/20 z dnia 7 sierpnia 2020 r. Rada Gminy Witonia określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania ( zw. dalej uchwałą). Prokurator Rejonowy w Łęczycy, w oparciu o art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o Prokuraturze (Dz.U z 2019 r. poz. 740) praz art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218), dalej ustawa, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia w § 10-12 uchwały sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grup roboczych, podczas, gdy skład ten określa już ustawa. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Rejowy w Łęczycy wniósł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności § 10, 11, 12 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała przyjęta została na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy i stanowi akt prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Stosownie do art. 9a ustawy rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Upoważnienie to nie dotyczy grup roboczych. Tym bardziej, że zasady działania grup roboczych zostały szczegółowo uregulowane w ustawie. Co więcej, stosownie do § 10 uchwały, zespół ustalać ma skład oraz liczebność grupy. Nie można uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Jednocześnie Prokurator podniósł, że popiera skargę również w przypadku uchylenia przez Radę Gminy Witonia uchwały. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że organ po rozpatrzeniu i analizie skargi uznał za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowił dokonać stosownych zmian w uchwale Rady Gminy Witonia Nr XXIV/145/20 z 7 sierpnia 2020 r., czego wyrazem było podjęcie przez organ uchwały nr XXVII/166/20 Rady Gminy z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Witonia nr XXIV/145/20 z dnia 7 sierpnia 2020 r., którą wprowadzono w zaskarżonej uchwale następujące zmiany: 1/ skreślono § 10, 2/ skreślono §11, 3/ skreślono § 12. W ocenie organu ww. uchwała zmieniająca zaskarżoną uchwałę uwzględnia w całości zarzuty podniesione przez skarżącego i powoduje konieczność umorzenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, organ wnosi jak na wstępie o umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Nr XXIV/145/20 z dnia 7 sierpnia 2020 r. Rady Gminy Witonia w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218), dalej ustawa. Skarżący prokurator wprawdzie wnosi o stwierdzenie nieważności § 10, 11 i 12 zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem kwestionowane przepisy znajdują się w załączniku do niej, jednak należy to uznać za oczywistą omyłkę pisarską i Sąd odnosił się będzie do przepisów zawartych w załączniku. Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych paragrafów załącznika do uchwały strona skarżąca – Prokurator Rejonowy w Łęczycy wskazuje na naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia w § 10-12 załącznika do uchwały sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grup roboczych, podczas, gdy skład ten określa już ustawa.. W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ administracji – Rada Gminy w Witonia, nie kwestionując co do zasady zarzutów skargi, wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonych przepisów załącznika do uchwały przez samą Radę Gminy Witonia. Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazuje na wstępie, że będąca przedmiotem skargi uchwała (wraz z załącznikiem do niej) wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., II OSK 19922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r., II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 444/19. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się przede wszystkim do naruszenia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy. Wskazać należy na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższych przepisów rozporządzenia podnosi się, że jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu. Ponadto istotne naruszenie prawa stanowi również powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej). Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14, z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; z 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania sposobu działania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego, ani nie reguluje sposobu ustalania ich składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Upoważnienie rady gminy określone w art. 9a ust. 15 ustawy nie uprawnia rady gminy do określenia zasad funkcjonowania grup roboczych zespołu interdyscyplinarnego. Uprawnienie do tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a ust. 10 ustawy nie oznacza, że kompetencja rady gminy określona w art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Nie można bowiem uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Dodatkowo, jak słusznie zauważył prokurator, ustawa zawiera już odpowiednie unormowania odnoszące się do grup roboczych określające ich skład, zasady funkcjonowania i zadania (art. 9a ust. 11-14, art. 9b ust.3, art. 9c ustawy). Tym samym określenie w § 10, 11 i 12 załącznika do zaskarżonej uchwały zasad funkcjonowania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego (§ 10 stanowi, że Zespół tworzy grupy robocze do rozwiązywania problemów w indywidualnych przypadkach, oraz ustala ich skład i liczebność w zależności od potrzeb i indywidualnego przypadku; w myśl § 11 pracą Zespołu i grup roboczych koordynuje Przewodniczący; zgodnie zaś z § 12 grupy robocze przedstawiają Przewodniczącemu Zespołu informacje o podjętych działaniach, planach i zamierzeniach w stosunku do przypadku, którym się zajmują), stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy Witonia o umorzenie postępowania z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonych przepisów załącznika do uchwały przez samą Radę Gminy Witonia. Podjęcie przez Radę działań w powyższym zakresie, poprzez uchylenie nielegalnych paragrafów załącznika do zaskarżonej uchwały przez Radę przed wydaniem wyroku nie skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonych przepisów załącznika do uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Nie można także traktować takiego działania w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842). e.o.