III SA/Kr 996/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2026 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 8 czerwca 2026 r., nr 53/ZW2023-O/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności i świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego D. W. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. D. W. (dalej "skarżący"), skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w M. pismem z 23.02.2026 r. zatytułowanym "wezwanie do zapłaty" żądał zapłaty wyliczonych kwot tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego oraz zaniżonych świadczeń: odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nagrody rocznej – wszystko za styczeń i luty 2023 r. Swoje roszczenie powiązał z treścią art. 41 ust. 1 oraz 3 ustawy z 1.12.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666; zwanej dalej "ustawą okołobudżetową na 2023 r."). Oświadczył przy tym, że nie wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego, a kierowane wezwanie do zapłaty stanowi próbę polubownego rozwiązania sporu. Skarżący wskazał ponadto, iż sprawa ta nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Na poparcie argumentacji przywołał orzecznictwo sądów powszechnych (m.in. Sądu Okręgowego w Zielonej Górze) akcentujące fakt dyskryminacji funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy odeszli na emeryturę w okresie od 1.01.2023 r. do 28.02.2023 r. i nakazujące wypłatę uposażenia i świadczeń związanych z odejściem na emeryturę wg kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2023 r. Skarżący oczekiwał "ustosunkowania się Komendanta do pisma, w szczególności wypłaty wyrównania świadczeń pracowniczych". 2. W rozpoznaniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w M. wydał 29.04.2026 r. decyzję (nr 2/2026), w której odmówił skarżącemu wypłaty oczekiwanego wyrównania uposażenia, nagrody rocznej, odprawy oraz ekwiwalentu za urlopy (punkt 1 decyzji) oraz stwierdził przedawnienie roszczenia o wypłatę oczekiwanego wyrównania (punkt 2 decyzji). Wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem 08.02.2023 r. na podstawie rozkazu personalnego z 19.01.2023 r. Akcentował, że skarżącemu wypłacono uposażenie za styczeń i luty 2023 r. ustalone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wypłaty, w oparciu o wysokość kwoty bazowej i jej mnożnika. Nadto podawał, że skarżący otrzymał nagrodę roczną, odprawę oraz ekwiwalent za niewykorzystane urlopy. Następnie organ szeroko przedstawił motywy braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. W kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego przywołał art. 107 ustawy o Policji, wedle którego roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Podał, że z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby z dniem 8.02.2023 r., trzyletni okres przedawnienia upłynął 8.02.2026 r., a skarżący złożył wniosek 25.02.2026 r. 3. W odwołaniu skarżący zaznaczył, że skierował do Komendanta Powiatowego Policji w M. wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej, wskazując, iż dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, wynikający ze stosunku służbowego o cechach wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Podał, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne (Sądy Pracy), na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom, przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Podkreślał właściwość sądów powszechnych w sprawach objętych żądaniem wniesionym do organu I instancji. Podawał, że przedmiotem sprawy jest roszczenie majątkowe o charakterze spornym, którego rozstrzygnięcie w przypadku kwestionowania jego zasadności wymaga zastosowania kodeksu cywilnego oraz art. 300 kodeksu pracy. Dowodził, że w sprawie tej brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż "wniesione przez pełnomocnika wezwanie do zapłaty było czynnością cywilnoprawną, a nie wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne" (pkt 7 odwołania). Skarżący wskazał również, iż celowo nie odnosi się szczegółowo do wywodów organu dotyczących twierdzeń o bezzasadności roszczenia z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji, co jest wystarczające do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako niedopuszczalnego (pkt 13 odwołania). Skarżący domagał się umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, a końcowo przedstawił argumentację przemawiającą za brakiem przedawnienia swoich roszczeń. 4. Decyzją z 08.06.2026 r. (nr 53/ZW2023-O/2026) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że sprawy dotyczące uposażeń policjantów należą do zakresu spraw osobowych policjantów. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Stąd też sprawy, dla których podstawą jest art. 41 ust. 1 i 2 ustaw okołobudżetowej na 2023 r., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, przez co niezasadny był w ocenie organu II instancji zarzut, że właściwym trybem załatwienia tej sprawy była droga postępowania sądowego o zapłatę. W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy w sposób merytoryczny ustosunkował się do żądania skarżącego, w tym także przedawnienia roszczeń skarżącego oraz argumentacji przywołanej przez jego pełnomocnika wskazując na brak prawnych podstaw do uwzględnienia tego żądania. 5. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: a) naruszenie art. 99 ust. 1ustawy o Policji (dalej: u.o.P.) poprzez przyjęcie, że możliwe jest rozstrzyganie o prawie do uposażenia (w tym jego wyrównaniu) wobec osoby niepozostającej już w stosunku służbowym, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo to powstaje wyłącznie z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe i jest nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego, b) art. 106 ust. 3 u.o.P. poprzez pominięcie skutku w postaci wygaśnięcia prawa do uposażenia z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, a w konsekwencji na bezpodstawnym przyjęciu, że organ Policji zachowuje kompetencję do kształtowania tego prawa po ustaniu stosunku służbowego; c) art. 99 ust. 2-4, art. 100 oraz art. 101 u.o.P. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym odczytaniu zakresu ich zastosowania i przyjęciu, że regulacje te mogą stanowić podstawę rozstrzygania o uposażeniu byłego funkcjonariusza, podczas gdy przepisy te w sposób kompleksowy regulują jedynie zasady ustalania i wypłaty uposażenia funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie; d) art. 41 ustawy okołobudżetowej poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę do dochodzenia wyrównania uposażenia w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy ma on charakter techniczno-budżetowy i nie kreuje samodzielnych roszczeń podlegających rozpoznaniu w tym trybie, e) art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, że jest on uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej roszczeń byłego funkcjonariusza w zakresie uposażenia, mimo że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby organowi taką kompetencję po ustaniu stosunku służbowego, co skutkowało działaniem organu poza granicami przyznanych mu uprawnień (ultra vires), a tym samym naruszeniem konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. f) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 63 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do zapłaty stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznanych mu świadczeń; g) art. 61a k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo braku podstaw do jego prowadzenia; h) art. 6 k.p.a. polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji przez organ, i) art. 8 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo oczywistego braku właściwości oraz podstawy prawnej do jego prowadzenia, a także poprzez błędne zakwalifikowanie żądania strony; j) przepisów o właściwości w tym art. 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawa może być rozpoznana w trybie administracyjnym, podczas gdy jej istota dotyczy roszczeń majątkowych byłego funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, które - po jego ustaniu - przybierają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo; k) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zwrotu podania skarżącego w drodze postanowienia; l) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania treści żądania oraz usunięcia wątpliwości co do charakteru wniesionego pisma, ł) art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia charakteru zgłoszonego roszczenia; m) art. 80 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty; n) art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego; Skarga domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Do skargi załączono m.in. pozew skarżącego o zapłatę z 23.02.2026 r. (k. 19) skierowany do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a obejmujący żądanie zapłaty wyrównań objętych wezwaniem z 23.02.2026 r. (pkt III.1.e pozwu) oraz nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym z 20.05.2026 r., sygn. akt [...] wydany przez Sąd Rejonowy w Myślenicach I Wydział Cywilny (któremu sprawa została przekazana zgodnie z właściwością) zasądzający dochodzone przez skarżącego kwoty z tytułu wyrównań. 6. W odpowiedzi na skargę organ administracji domagał się jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 7. Skarga była zasadna. 8. Kluczowy spór w tej sprawie sprowadzał się do oceny dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z 23.02.2026 r. (pkt 1 części historycznej uzasadnienia). Ocenę tego sporu poprzedzić należy kilkoma uwagami ogólnej natury. 9. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości – decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, to postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu - w oparciu o zasadę oficjalności, zaś gdy przedmiotem tegoż postępowania jest przyznanie stronie uprawnień - wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w tym podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30.04.2026 r.; sygn. akt III SA/Kr 131/26). Należy przy tym dostrzec, że k.p.a. przewiduje także (w art. 61 § 2) możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, której jest ono wszczynane na wniosek strony. W takim jednakże przypadku organ administracji publicznej powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznacznie kategoryczny. Podsumowując powyższe należy wskazać, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na jej wniosek - zgodnie z zasadą skargowości, której wyrazem jest twierdzenie, że to strona (jednostka) rozporządza swoim prawem. 10. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania zauważyć trzeba, że adekwatne przepisy prawa materialnego nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Konsekwencją powyższego jest więc stanowisko, że wszczęcie takiego postępowania wymagało wniosku strony (skarżącego). 11. Uwarunkowania kontrolowanej sprawy wskazują, że skarżący pismem z 23.02.2026 r. sformułował do Komendy Powiatowej Policji "wezwanie do zapłaty". W tak określonej kwalifikacji własnego pisma skarżący podkreślał zarazem, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a. (pkt 9 pisma) – wprost wskazując, że "nie wnoszę o wszczęcie postępowania administracyjnego, a wezwanie do zapłaty stanowi próbę polubownego zakończenia sporu". Z kolei w odwołaniu skarżący kontynuował te argumentację eksponując, iż w reakcji na jego "wezwanie do zapłaty" w ramach procedury cywilnej i nie zachodziła w ogóle potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniał wprost, że podjęta przez niego inicjatywa wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznawano wyrównania były funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Ponadto zwracał uwagę (pkt 2 odwołania), że Rzecznik Praw Obywatelskich przyznawał, że są podstawy do uzyskania przez Policjantów żądanych wyrównań świadczeń, a w tym względzie pozostaje właściwa jedynie droga przed sądem powszechnym – sądem pracy. Skarżący podkreślał zarazem, że zakładając korzystanie z tej właśnie ścieżki (sądowej) kierował do Komendanta Policji wezwanie do zapłaty, tj. wezwanie w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że zgłaszane roszczenie ma charakter majątkowy, sporny, a jego rozstrzygnięcie wymaga zastosowania kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Wskazywał też, że w tej sprawie brak było w ogóle przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż wniosku takiego nie było (pkt 8). 12. W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej uwarunkowaniach ocenianego przypadku nie istniały podstawy do tego, aby orzekające organy administracji potraktowały pismo skarżącego stanowiące "wezwanie do zapłaty", jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i oczekiwanie ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego w tym właśnie trybie. Pismo to, wespół z ogółem stanowisk prezentowanych przez skarżącego w sprawie (w szczególności zawartych w odwołaniu) naprowadzało bowiem jednoznacznie na wniosek, iż inicjatywa skarżącego obejmująca zwrócenia się do Komendanta Policji z powyższym żądaniem miała wyłącznie charakter przesądowego wezwania do zapłaty i nie stanowiła przejawu oczekiwania uruchomienia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla oceny kontrolowanej sprawy było to, czy z perspektywy przepisów procedury cywilnej wezwanie takie było nieodzowne do skutecznego złożenia pozwu. Niewątpliwe jest bowiem, że wdrożone przez skarżącego zachowanie (skierowanie wezwania do zapłaty) stanowi typową dla obrotu cywilnoprawnego praktykę nakierowaną na dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika. W uwarunkowaniach analizowanego przypadku, w ocenie Sądu nie miało też istotnej doniosłości prawnej to, czy skarżącemu w istocie przysługiwała (przysługuje) skuteczna przed sądem powszechnym droga do dochodzenia oczekiwanej należności, czy też miarodajna w tym zakresie jest ścieżka postępowania administracyjnego. Przyjęcie bowiem, iż uprawniony podmiot nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, czyniło jego prowadzenie przez organ niedopuszczalnym, zaś dopuszczalność (zasadność) dokonanego przez skarżącego wyboru sposobu ochrony prawnej, podlegać będzie ocenie sądu powszechnego rozpoznającego złożony pozew o zapłatę. Z akt sądowych wynika przy tym, że Sąd Rejonowy w Myślenicach wydał 20.05.2026 r. nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym zasądzający od Skarbu Państwa – Komendy Powiatowej Policji w M. należności objęte wezwaniem do zapłaty. Zaznaczyć należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć i ocenić rzeczywistą intencję (wolę) skarżącego, co do oczekiwań sformułowanych w piśmie skierowanym do organu administracji ("wezwanie do zapłaty"). W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w ogóle nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wszak w odwołaniu – co już wskazywano wyżej – skarżący jasno i kategorycznie komunikował, że w ogóle nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a złożone przez niego "wezwanie do zapłaty" zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie takiego postępowania. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim stanowcze oświadczenia skarżącego, aktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do zweryfikowania stanowiska w kwestii wdrożonego, administracyjnego trybu załatwienia sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23). 13.1. Mając na względzie zaprezentowane rozważania Sąd uznał, że organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie dokonując uprzedniej rewizji zapatrywania odnośnie do wdrożonego w sprawie trybu. Powyższe nakazywało uznać, że obie kontrolowane decyzji zapadły z naruszeniem art. 61 par. 1 k.p.a., przez co Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 13.2. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku). Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W tym przypadku, bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy upatrywać w braku wniosku o jego wszczęcie. 13.3. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł w puncie III wyroku działając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10. 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215).