III SA/Kr 992/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko ASR WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. C. na uchwałę Nr VII/63/2003 Rady Gminy Zawoja z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Z. C. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych).

Uchwałą Nr VII/63/2003 Rady Gminy Zawoja z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 247 poz. 2915), wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), drogi określone w załączniku 1 zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Zawoja. W załączniku określono m.in. drogę w miejscowości Z. o nazwie [...] (poz. [...], pkt [...]). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Z. C., wnosząc o: (i) stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie, w jakim drogę w miejscowości Z. o nazwie [...] (poz. [...], pkt [...]) zaliczono do kategorii dróg gminnych, (ii) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: (a) mapy do celów prawnych sporządzonej przez biegłego geodetę z dnia 23 grudnia 2019 r na okoliczność ustalenia przebiegu drogi w terenie, (b) wydruku z Google Maps na okoliczność ustalenia kategorii drogi, (c) zaskarżonej uchwały na okoliczność jej treści, (d) wydruku KW nr [...] na okoliczność ustalenia, że skarżący jest właścicielem działki nr 1, (e) wydruku wyroku SR w S. z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt: [...] na okoliczność jego treści, w tym ustalenia, że Gmina zajęła część działki nr 1 i wylała na nią asfalt, a skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały, (f) pisma skarżącego z dnia 27 stycznia 2022 r. i odpowiedzi Wójta z dnia 16 lutego 2022 r. na okoliczność ich treści; (g) doręczonego w dniu 4 kwietnia 2022 r. wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 marca 2022 r. na okoliczność jego treści; (iii) zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł uiszczonej tytułem udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że droga [...] jest położona w znacznej mierze na działce drogowej nr 2 oraz częściowo na stanowiącej w całości własność skarżącego działce nr 1. W dacie podejmowania uchwały Gmina jedynie władała działką nr 2, lecz nie była jej właścicielem. Droga została samowolnie wybudowana w 2001 r. i poszerzona w 2011 r. na części działki nr 1. Droga powstała bez planu budowy drogi, nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie wykonano pomiarów geodezyjnych w celu ustalenia granic działek ewidencyjnych. Pracownik Urzędu Gminy, który nadzorował prace przy budowie drogi, podał podczas rozprawy cywilnej o ochronę własności, że nie sprawdzali stanu prawnego, po czyich działkach ta droga przebiega i jakie są granice ewidencyjne tej drogi, nie mieli żadnego szkicu sytuacyjnego, który obrazowałby przebieg drogi w terenie i szerokość na poszczególnych odcinakach. Gmina nie poinformowała skarżącego o planach zaliczenia jego działki do kategorii dróg gminnych. W treści załącznika do uchwały widnieją jedynie nazwy dróg bez sprecyzowania istotnych elementów pasa drogowego (nr działki, po której przebiega droga, powierzchnia, długość i szerokość drogi, itp.), a tym samym do kategorii dróg gminnych zaliczono bliżej nieokreśloną część prywatnej działki, w stosunku do której Gminie nigdy nie przysługiwało prawo własności. Nigdy nie wnioskowano, aby dojazd przebiegający pod strzechą dachu i przed oknami domu pod adresem [...] stał się drogą publiczną, nie uzyskano zgody na korzystanie z nieruchomości skarżącego i nie wydano decyzji wywłaszczającej. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych, a tym samym do kategorii dróg publicznych drogi, która nie jest własnością gminy, narusza art. 2a u.d.p. Uchwała powinna być poprzedzona nabyciem własności gruntu, przez który przebiega droga. Na wjeździe drogi [...] znajduje się znak "droga wewnętrzna", a drogi wewnętrzne pozostają poza kategorią dróg publicznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. SR w S. (sygn. akt [...]) w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Gminie o wydanie nieruchomości i rozgraniczenie Sąd: (1) dokonał rozgraniczenia między działkami nr 1 i nr 2, (2) nakazał pozwanej wydanie powodowi części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 1 przez usunięcie wylanego asfaltu, wywiezienie gruzu oraz wyplantowanie i uzupełnienie terenu po rozbiórce w terminie 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Skarżący wskazał, że Gmina przedkłada zaskarżoną uchwałę w toku każdego postępowania, które toczy się między Gminą a nim, co spowodowało, że wyrokami SR w S. i SO w K. został uznany za winnego zawężenia pasa drogowego przez zbudowanie ogrodzenia (art. 100 Kodeksu wykroczeń). Skarżący podniósł też, że wykonawca, który na zlecenie Gminy odśnieża drogę, narusza własność skarżącego w ten sposób, że przejeżdża po asfalcie, a także zjeżdża z asfaltu na trawnik i betonowy murek znajdujący się tuż pod oknami i drzwiami budynku, czym doprowadza do uszkodzenia betonowego murku i elewacji budynku oraz powstawania kolein przed budynkiem. Po raz pierwszy betonowy murek uszkodzono podczas wylewania asfaltu pod nieobecność skarżącego i od tego czasu posesja jest regularnie niszczona, dach domu jest uszkadzany przez przejeżdżające samochody. Na koniec skarżący wskazał, że w przeszłości doszło już do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, tyle że w innym zakresie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 438/18). W odpowiedzi na skargę Gmina Zawoja wniosła o: (i) oddalenie skargi, (ii) dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, (iii) zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu podniesiono, że granica między działką nr 2 i działką nr 1 jest sporna od wykonania remontu drogi w 2011 r. Wyrok z dnia 23 marca 2022 r. SR w S. (sygn. akt [...]) nie jest prawomocny, a w odpowiedzi na pozew skarżącego Gmina podniosła zarzut zasiedzenia, bo droga w obecnym przebiegu istnieje od kilkudziesięciu lat, a remont drogi w 2011 r. wykonano w ramach istniejącego jej przebiegu. Gmina podkreśliła, że w sprawie skargi rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 438/18, wniosła o uwzględnienie skargi, bo tam droga rzeczywiście przebiegała po nieruchomościach niestanowiących własności Gminy, jednak stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny. Cała droga [...] położona jest bowiem na działce drogowej o nr 2, której własność Gmina nabyła w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa, a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały (decyzja nr 3 Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2020 r., znak: WS-VII.7532.1.- 588.2019.BC). Decyzja komunalizacyjna jest deklaratoryjna, a jej skutki następują ex tunc (z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.), jednakże tkwi w niej element konstytutywny, ponieważ do przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że na skutek apelacji Gminy sprawa z powództwa skarżącego o wydanie nieruchomości i rozgraniczenie toczy się przed Sądem Okręgowym w K. ([...]), a niezależnie od rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, bo nie zawiera ona informacji, gdzie konkretnie przebiega droga. Droga asfaltowa przebiega w innym miejscu niż w chwili podejmowania uchwały, a także zmieniła swój przebieg od momentu wystąpienia z powództwem i aktualnie przebiega pod strzechą domu skarżącego. Przebieg drogi zmieniał się z uwagi na zawężenie od drugiej strony drogi przez sąsiadów (zasypywanie ziemią, układanie kamieni wzdłuż skarpy). Droga nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać droga gminna. Pozostawanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym może doprowadzić do sytuacji, w której Gmina będzie uważać, że od krawędzi drogi gminnej w terenie powinien jeszcze pozostawać wolny pas zieleni o szerokości 75 cm, co będzie niemożliwe do spełnienia, ponieważ asfalt przebiega już pod strzechą domu, a nie można domagać się od skarżącego w takiej sytuacji wyburzenia domu stojącego od ok. 100 lat. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. na skutek apelacji pozwanej Gminy w sprawie z powództwa skarżącego o wydanie nieruchomości i rozgraniczenie orzekł kasatoryjnie z uwagi na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy. Obecnie sprawa jest rozpatrywana ponownie przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego, uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. Skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, CBOSA). Osoba wnosząca skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA). Postanowienia aktu naruszają interes prawny wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, CBOSA). "Art. 140 k.c. jako źródło interesu prawnego (...) i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego" (wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 2292/19, CBOSA). Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżący miałby legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyby uchwała ta ingerowała w jego własność – a ściśle biorąc, gdyby nadawała status drogi gminnej drodze znajdującej się na jego działce. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca. Nie ulega wątpliwości, że uchwała określa status drogi – a drogą jest bezsprzecznie pas gruntu stanowiący działkę numer 2 (działkę oznaczoną symbolem dr, do której skarżący nie ma tytułu prawnego). Zarazem drogą z pewnością nie jest działka numer 1 (działka będąca własnością skarżącego), która jest zabudowana i ma inne niż drogowe przeznaczenie. O tej działce zaskarżona uchwała zatem w założeniu nie traktuje – i można to ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, nawet pomimo nieposługiwania się przez prawodawcę lokalnego numeracją działek. Zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały (to, do czego zaskarżona uchwała się odnosi) trzeba w zaistniałej sytuacji zrekonstruować z uwzględnieniem normatywnych definicji wchodzących w rachubę pojęć – przede wszystkim pojęcia drogi (wszak właśnie o drogach i tylko o drogach uchwała stanowi). Definicja normatywna, zawarta w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, ulegała wprawdzie licznym modyfikacjom, ale niezmiennie cechą konstytutywną drogi jest to, że musi ona stanowić wydzielony pas gruntu (w obecnym ujęciu droga to budowla usytuowana w pasie drogowym, a pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt). "Normatywnie gruntowi określonemu jako pas drogowy w u.d.p. odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie »drogi«, o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a i pkt 7 lit. a części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" (wyrok WSA w Lublinie z 17 lutego 2012 r., I SA/Lu 56/12, CBOSA; obecnie materię tę reguluje w podobny sposób rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2021 r. poz. 1390). W świetle powyższego uznać należy, że drogą, do której odnosi się zaskarżona uchwała, jest droga zlokalizowana na działce numer 2 (w jej ówczesnych i zarazem obecnych granicach ewidencyjnych). Z kolei działka skarżącego numer 1, na której zlokalizowany budynek, stanowi jednolitą całość – i nie jest to działka drogowa ani nie wydzielono z niej liniami granicznymi jakiejkolwiek części z przeznaczeniem pod drogę. Słowem, na działce skarżącego nie ma drogi i tym samym nie była ona przedmiotem zaskarżonej uchwały. Uchwała ta nie ingeruje zatem we własność skarżącego – nie narusza jego interesu prawnego ani uprawnienia. Złożona do akt mapa, sporządzona na potrzeby postępowania cywilnego, oraz pisma procesowe stron wskazują na istnienie pomiędzy stronami sporu co do przebiegu granicy między odnośnymi działkami – nie ma on jednak znaczenia dla oceny legitymacji skargowej skarżącego, tym bardziej, że nie został rozstrzygnięty. Zdaniem Sądu, wskazywana w skardze okoliczność, polegająca na tym, że droga została "poszerzona w 2011 r. na części zabudowanej działki skarżącego nr 1" – nawet jeżeli rzeczywiście miała miejsce – nie kreuje legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie. Jest to bowiem okoliczność następcza wobec zaskarżonej uchwały i mająca charakter czysto faktyczny; nie mogła ona sprawić, że działka skarżącego w sensie prawnym stała się drogą, ani też nie mogła sprawić, że działka skarżącego niejako ex post weszła w zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały. Jeżeli okoliczność, o której mowa, rzeczywiście miała miejsce, skarżącemu przysługują cywilnoprawne środki ochrony własności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.