III SA/Kr 889/26

|Dnia 11 sierpnia 2026 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Marta Kisielowska, Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 r., sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2026 r. nr SKO.SW/4101/74/2026 w przedmiocie zwrotu świadczeń wypłaconych na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej M. sp. z o.o. z siedzibą w K. 4.322 (cztery tysiące trzysta dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 28 stycznia 2026 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (dalej: organ lub organ I instancji) określił M. sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) kwotę zwrotu świadczeń, o których jest mowa w art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 764) - dalej jako: "ustawa o Covid-19" wraz z odsetkami. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi art. 15gg ust. 23a, ust. 23d oraz ust. 28 pkt 2 ustawy o Covid-19. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka 23 lipca 2020 r. zwróciła się do organu z wnioskiem złożonym w trybie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy o Covid-19. Wniosek ten obejmował dofinansowanie wynagrodzenia dla 4 pracowników Spółki na okres od lipca do września 2020 r. i został pozytywnie rozpatrzony. Spółce wypłacono w transzach wnioskowane dofinansowanie. W dniu 23 stycznia 2021 r. Spółka złożyła rozliczenie przyznanych środków wskazując w punkcie 3 rozliczenia, środki faktycznie wydatkowane przez pracodawcę za lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r. W rubryce "wynagrodzenia pracowników" wskazano kolejno: 12 698,67 zł, 16 432,00 zł oraz 16 015,39 zł, natomiast w rubryce "ubezpieczenia społeczne pracowników należne od pracodawcy" wskazano za poszczególne miesiące odpowiednio: 2 600,69 zł, 3 365,28 zł oraz 3 153,65 zł. Pismem z dnia 18 października 2021 r., organ I instancji poinformował Spółkę o stwierdzonych nieprawidłowościach w złożonym formularzu rozliczeniowym, w zakresie dotyczącym kwoty środków rozliczanych - kwota wykazana w przedłożonym rozliczeniu przewyższała kwotę jaką Spółka otrzymała z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie. W dniach 26 października i 12 listopada 2021 r. Spółka złożyła kolejne formularze rozliczeniowe. W piśmie z dnia 23 listopada 2021 r. organ I instancji poinformował Spółkę, że wstępna weryfikacja rozliczenia otrzymanych środków i dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem została zakończona wynikiem negatywnym ze względu na braki/błędy w przesłanej dokumentacji w stosunku do wymagań przewidzianych dla dokumentów rozliczeniowych. Pismo zostało odebrane przez Spółkę w dniu 3 grudnia 2021 r. jednak dokumenty nie zostały uzupełnione. W dniu 5 maja 2022 r. Spółka zwróciła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie kwotę 1 942,75 zł tytułem "[...]". W trakcie weryfikacji końcowej wniosku, w piśmie z dnia 14 lipca 2023 r. oraz w piśmie datowanym na 31 lipca 2023 r. organ instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia brakującej dokumentacji (prawidłowego wykazu pracowników sporządzonego na dzień złożenia wniosku; kompletu wyciągów bankowych potwierdzających przelewy wynagrodzeń). Zdaniem organu - brak było potwierdzeń dla 2 pracowników za lipiec 2020 r.; przesłane dokumenty dotyczące opłacenia składek ZUS nie dotyczyły okresu objętego wsparciem lub nie zawierały informacji odnośnie miesiąca, którego dotyczył przelew; w listach płac uwzględniono premie uznaniowe, należało więc przesłać dokumenty potwierdzające, że są to stałe elementy wynagrodzenia, które wynikały z umowy o pracę bądź regulaminu lub dokonać korekty w kalkulatorze rozliczeniowym i przesłać wyjaśnienia w terminie 30 dni. Organ podkreślił również, że w przypadku, gdy wnioskiem nr [...] objęto pracowników, za których skorzystano ze zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, należało złożyć korektę kalkulatora rozliczeniowego i formularza rozliczeniowego, rozliczając dofinansowanie jedynie wynagrodzeń bez składek ZUS. Pisma zawierały również informację, że w sytuacji naruszenia art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 należy dokonać korekty kalkulatora rozliczeniowego oraz formularza rozliczeniowego. Dokumenty zostały częściowo uzupełnione w dniu 10 października 2023 r., nie przesłano m.in. wykazu pracowników sporządzonego na dzień złożenia wniosku, w oparciu o który podmiot złożył wniosek. W konsekwencji, w piśmie z dnia 10 października 2023 r., wysłanym za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, organ poinformował Spółkę o zakończeniu weryfikacji końcowej i konieczności zwrotu całości dofinansowania. Organ dokonał proporcjonalnego rozliczenia dokonanej w dniu 5 maja 2022 r. wpłaty w wysokości 1 942,75 zł w ten sposób, że kwotę 1 701,30 zł zaliczono na należność główną, tj. na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia, a kwotę 241,45 zł zaliczono na poczet odsetek. Co za tym idzie, w wyniku weryfikacji końcowej stwierdzono, że do zwrotu pozostaje 24 037,53 zł z odsetkami podatkowymi liczonymi od daty wypłaty poszczególnych transz. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, a to: 1. art. 15gg ust. 23a w związku z art. 15gg ust. 19 oraz ust. 20 pkt 1 i 2 ustawy o Covid-19 przez nieuprawnione przyjęcie, że nie wywiązała się z obowiązku rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i nie przedłożyła relewantnej dokumentacji, w sytuacji braku analizy przez organ treści załączonych przez nią dokumentów i braku wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy ich treścią a danymi zawartymi w kalkulatorze rozliczeniowym; 2. art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 z późn. zm.) dalej "u.f.p." przez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, że środki pozyskane przez odwołującą się zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; 3. art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy Covid-19, przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, które skutkowało wydaniem przez organ błędnej decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu części świadczeń przysługujących stronie skarżącej na podstawie art. 15gg ustawy Covid-19, jako świadczeń wykorzystanych przez stronę skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności mając na uwadze, że strona skarżąca wydatkowała środki w celu wskazanym we wniosku o ich wypłatę, potwierdziła płatności przedłożonymi dokumentami, których istnienie zostało pominięte przez organ, który analizował wyłącznie dane z kalkulatora rozliczeniowego, co świadczy o dokonywaniu przez organ dowolnych ustaleń faktycznych, czym naruszono zasadę przekonywania, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę prawdy obiektywnej; 4. art. 7 kpa, 77 kpa, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie i ustalenie, że Spółka nie przedłożyła relewantnej dokumentacji i nie dokonała rozliczenia otrzymanych świadczeń, w sytuacji gdy dokumentacja została przedłożona, a w treści uzasadnienia decyzji próżno szukać jakichkolwiek odniesień do jej treści; przez brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w kalkulatorze, a dokumentacją zalegającą w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium) decyzją z 14 kwietnia 2026 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wymagane dokumenty rozliczeniowe, do których przedłożenia zobowiązana była Spółka wskazane zostały w art. 15gg ust. 20 ustawy Covid-19, a tryb ich weryfikacji został opisany w art. 15gg ust. 21 oraz art. 15g ust. 17b i 17c ustawy Covid-19. Spółka nie wywiązała się z obowiązku rozliczenia otrzymanej pomocy, w tym przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów oraz uzupełnienia wskazanych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie braków, ani w terminie ustawowym, ani też w dodatkowym terminie wyznaczonym przez organ I instancji. Tym samym organ I instancji zobligowany był do zastosowania art. 15gg ust. 23a ustawy Covid-19, czyli orzeczenia o zwrocie całości dofinansowania. Organ nie miał w tym zakresie żadnego wyboru, nie mógł więc żądać zwrotu należności w części, czy odstąpić od wydania decyzji zwrotowej. Przepisy ustawy Covid-19 jednoznacznie określają terminy, w których dokumentacja rozliczeniowa powinna zostać złożona, w tym termin dodatkowy wyznaczany przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 23a tej ustawy. Przepisy wskazują także na rygor nie złożenia tej dokumentacji w terminie, tzn. zwrot całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami. W konsekwencji, dokumentacja złożona na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o zwrocie (5 lat po uzyskaniu wsparcia) nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od powyższego w przedłożonym wykazie wyliczona została błędna kwota dofinansowania, a także nie wypełniono zakładki obroty, w dalszym ciągu nie sposób zatem mówić o prawidłowym uzupełnieniu braków w dokumentacji. Zasadnie zatem organ I instancji wydał decyzję o zwrocie świadczenia. Spółka niewątpliwie była zobowiązana do rozliczenia dofinansowania w terminie do 30 dni po zakończeniu okresu pobierania świadczeń. Z uwagi na brak złożenia stosownego rozliczenia organ wyznaczył dodatkowy 30 dniowy termin liczony od dnia odbioru wezwania, pod rygorem zwrotu całości otrzymanej pomocy. Pisma wzywające do uzupełnienia brakującej dokumentacji były wysyłane do Spółki kilkukrotnie. Zatem organ I instancji dołożył starań, aby umożliwić Spółce skuteczne rozliczenie przyznanych środków. W odpowiedzi na wezwanie do zwrotu kwoty dofinansowania oraz po otrzymaniu decyzji organu I instancji Spółka nadal nie przedłożyła brakujących dokumentów. Kolegium podkreśliło, że we wniosku o przyznanie świadczeń nr [...] Spółka podpisał oświadczenie, że znane są jej obowiązki rozliczenia otrzymanych świadczeń i terminu do ich wykonania. Jednocześnie w tym samym oświadczeniu podpisała zobowiązanie do spełnienia tego obowiązku. Ustawodawca wyraźnie wskazał konsekwencje nierozliczenia się przez stronę ze zobowiązania w określonym terminie - sankcja polega na zwrocie całości otrzymanej pomocy. Natomiast uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II GSK 2447/17). W ocenie Kolegium, nie zasługuje on na uwzględnienie zarzut, że organ I instancji nie przeprowadził analizy i nie wziął pod uwagę dokumentów złożonych w późniejszym etapie postępowania. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał konsekwencje braku przesłania rozliczenia przez stronę w określonym terminie. Ustawa o Covid-19 przewiduje sankcję, którą jest zwrot całości otrzymanej pomocy. Dlatego przedłożenie dokumentów z rozliczeniem po wydaniu decyzji I instancji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. W treści decyzji organu I instancji prawidłowo określono nie tylko kwoty przypadające do zwrotu, ale i daty, od których naliczone będą odsetki. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze Spółka podniosła te same zarzuty co w odwołaniu. Zarzuciła nadto naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust 23a ustawy o Covid-19 przez naruszenie zasady proporcjonalności wobec nakazania zwrotu całości dofinansowania w sytuacji gdy zostało ono przeznaczone na utrzymanie miejsc pracy - zgodnie z celami ustawy, a jedyne zastrzeżenia organu dotyczą kwestii formalnych związanych z terminowością przekazywania dokumentacji rozliczeniowe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję, jak również zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ braki w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organów obu instancji powodują, że dokonane w sprawie ustalenia wymykają się kontroli sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Spółka złożyła rozliczenie dotyczące otrzymanego dofinansowanie wynagrodzenia dla 4 pracowników Spółki w trybie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy o Covid-19. Rzecz jednak w tym, że organy zakwestionowały formę złożonego rozliczenia, nie wskazując właściwie podstawy prawnej takiego działania. Wbrew twierdzeniom organów, powołany wyżej art. 15gg ust. 20 ustawy o Covid 19, nie zawiera obowiązku przedstawienia rozliczenia w "kalkulatorze", o którym mowa w powoływanej korespondencji Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Przepis ten bowiem stanowi, że: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku". Uzasadnienia decyzji organu obu instancji kwestionują rozliczenie otrzymanych środków tylko dlatego, że w rozliczeniu Spółka wykazała, że wynagrodzenia dla czterech pracowników były wyższe niż wartość otrzymanych środków. Nie wiadomo przy tym z jakiego powodu (organy nie wskazują żadnego przepisu ustawowego, wykonawczego czy też postanowienia umownego) wartość rzeczywistych wypłat (ujętych w rozliczeniu) nie może być wykazywana w większej kwocie niż wartość otrzymanego dofinansowania. Co więcej, skoro zdaniem organów, z dofinansowania nie mogą skorzystać składki na ZUS opłacane przez pracodawcę i ewentualne premie, to Sąd nie dostrzega nieprawidłowości, co do zasady, że Spółka wykazuje faktycznie wyższe wypłaty niż te, objęte dofinansowaniem. Ponownie należy podkreślić, że zaskarżone decyzje nie wskazały na jakikolwiek przepis w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozliczenie było "niezgodne z wymaganym wzorem", ale organ nie wskazał podstawy prawnej konkretnego wzoru rozliczenia. Podkreślić należy, że spór dotyczy tylko czterech pracowników i ich wynagrodzeń za trzy miesiące. Nie powinno więc sprawić trudności organom, żeby skontrolować prawidłowość rozliczenia pracowników, tym bardziej, że dokumenty źródłowe zostały przedłożone przez Spółkę. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji naruszyły art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który wpłynął na istotę rozstrzygnięcia. Nie wiadomo właściwie z jakich przyczyn organy uznały, że przedłożone rozliczenie zawierało błędy i było niekompletne. Sąd zauważa, że wprawdzie do pierwotnego rozliczenia nie dołączono części dokumentów, ale braki te zostały uzupełnione. Braki w należytym uzasadnieniu powodujące niemożność przeprowadzenia kontroli przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd administracyjny nie może jednak samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego, nawet jeśli dokumenty źródłowe znajdują się w aktach sprawy. Jak już Sąd wskazywał, uzasadnienie zaskarżonych decyzji skupiło się na zakwestionowaniu formy rozliczenia Spółki, a nie zgodności tego rozliczenia (tzn. praktycznie złożonego formularza) z celem jego udzielenia tzn. z dokumentami źródłowymi. Sąd administracyjny nie dostrzegając uzasadnienia prawnego w kwestionowaniu formy rozliczenia, nie mógł więc przystąpić do dalszego etapu kontroli prawidłowości zaskarżonych decyzji. W ponownym postępowaniu organy zweryfikują przedłożone przez Spółkę rozliczenie porównując wykazane kwoty z dokumentami źródłowymi. Odnosząc się z kolei do uwag organów w przedmiocie zakazu łączenia form wsparcia to orzekający Sąd zauważa, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego różnorodność form wsparcia, wynikających z przepisów ustawy o Covid 19 należy traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, jeżeli żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje wyraźnie, że się one wzajemnie wykluczają, czy też że należy sumować ich maksymalne okresy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2025 r., I GSK 491/24 i powołane tamże wyroki NSA: z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22; z 7 kwietnia 2022 r., I GSK 28/22). Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 §2 p.p.s.a zasadzając od organu zwrot uiszczonego wpisu (722 zł) i wynagrodzenie (3 600 zł) z tytułu zastępstwa prawnego. Wysokość wynagrodzenia została ustalona od wartości zaskarżenia (24 037,53 zł) zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).