III SA/Kr 847/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 22 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego punktu przedszkolnego skargę oddala.

Dnia 9 marca 2022 roku do Burmistrza Miasta Maków Podhalański wpłynął wniosek M. K. o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola w roku szkolnym 2021/22. Wnioskodawca M. K. wniósł o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnej córki – W. K. do przedszkola w C. k. W. oddalonego od miejsca ich zamieszkania o 33 kilometry. Mimo tego, że bliżej położone było inne przedszkole, znajdujące się w S., córka wnioskodawcy nie uczęszczała do niego, gdyż, jak podnosił wnioskodawca, "nie reagowała dobrze na tę placówkę (...), co przyczyniło się do pogorszania jej stanu fizycznego i emocjonalnego". Pismem z dnia 22 marca 2022 roku (znak. [...]) Burmistrz Makowa Podhalańskiego odmówił dotowania dowozu dziecka do przedszkola w C., argumentując to brakiem podstaw prawnych do pokrycia kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do placówki położnej w większej odległości od miejsca zamieszkania, i dodatkowo innym powiecie, w sytuacji, gdy w powiecie zamieszkania, i w mniejszej odległości, funkcjonuje placówka pozwalająca realizować wymogi określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki wnioskodawcy (Niepubliczne Przedszkole L. w S.). Burmistrz powołał jako podstawę odmowy art. 32 ust. 6 ustawy prawo oświatowe, stanowiący o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki najbliższej, a nie tej wskazanej przez rodziców dziecka. W dniu 20 kwietnia 2022 roku do Urzędu Miejskiego w Makowie Podhalańskim wpłynęło pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa, powstałego na skutek ww. czynności. Zdaniem wnoszącego do naruszenia prawa doszło przez błędną interpretację art. 32 ust. 6 ustawy prawo oświatowe. Obecny w przepisie termin "najbliższe przedszkole" nie oznacza wg niego placówki geograficznie najbliższej, tylko taką, która spełnia wymogi zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 maja 2022 roku podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Dnia 6 czerwca 2022 roku do WSA w Krakowie wpłynęła skarga z dnia 25 maja 2022 roku na czynność Burmistrza miasta Maków Podhalański przez którą odmówiono dofinansowania transportu córki skarżącego do punku przedszkolnego w C. w pełnym zakresie. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie obowiązku prawnego Burmistrza miasta Maków Podhalański dotyczącego zapewnienia córce skarżącego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki w C. i zobowiązanie go do zapewnienia takiego transportu w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 3. przyznanie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wyraził stanowisko, że czynności podjęte w sprawie były zgodne z prawem. Ponadto podkreślił, że organ nie negował, ani nie kwestionował obowiązku zapewnienia przez Gminę transportu do najbliższego przedszkola, a jedynie przyjętą przez skarżącego interpretację tego obowiązku. W konsekwencji tego, wniósł o oddalenia skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie podnieść należy, że kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, zaś podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wynikający z akt sprawy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W. K. – córka skarżącego – jest osobą legitymująca się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...] na czas wychowania przedszkolnego. Z orzeczenia tego wynika, że ze względu na zdiagnozowane całościowe zaburzenie rozwoju psychicznego – autyzm, wymaga dostosowania form i metod pracy do jej potrzeb i możliwości psychofizycznych. "Z uwagi na całościowe zaburzenie rozwoju – autyzm dziecięcy dziewczynka powinna zostać objęta kształceniem specjalnym, z rewalidacja indywidualną. (...) Realizacja kształcenia specjalnego w przedszkolu z oddziałami integracyjnymi lub przedszkolu specjalnym, w małej grupie (do 5 osób). (...) Lekarz wskazuje na konieczność prowadzenia wszystkich zajęć w grupie do 5 osób." Wskazano także Niepubliczne Przedszkole L., [...] S., ul. [...]. W aktach znajduje się również orzeczenie o niepełnosprawności W. K. z 28 października 2021 r., znak: ZO.70.162.21 (wydane na okres do 31 października 2023 r.), jak również informacja Dyrektora Niepublicznego Przedszkola L. (pismo z 21 marca 2022 r.), iż jego placówka "jest w stanie w pełni realizować zalecenia i wymogi zawarte w każdym Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego na etap edukacyjny wychowania przedszkolnego". Ponieważ M. K. dowozi córkę (33 km) do Punktu Przedszkolnego "D. w C., ul. [...], złożył do Burmistrza Makowa Podhalańskiego wniosek z 9 marca 2022 r. o zwrot związanych z tym kosztów. Istota problemu w sprawie wiąże się z zastosowaniem art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Niewątpliwie W. K. w związku z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...] spełnia przesłankę podmiotową z powyższego przepisu. Wskazany obowiązek gminy może być również spełniany poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci – art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży i uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek na podstawie zawartej umowy dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Zatem powyższy obowiązek ziszcza się, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Wiąże się to także co najmniej z odpowiedzialnością organu wykonawczego gminy w ramach przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Organ wykonawczy gminy musi czynić ustalenia faktyczne zgodne z rzeczywistością. Działania organu gminy są regulowane prawem i nie mogą mieć cech dowolności. Zwrot kosztów dowozu dziecka dotyczy więc wyłącznie kosztów dojazdów do konkretnej placówki – tej do której uczęszcza niepełnosprawne dziecko. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczego nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki itd., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Zatem nie jest a priori wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania wspomnianego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie byłoby placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności. W tym kontekście wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która – jak uważają – jest najlepsza dla ich dziecka i jego rozwoju. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez jego rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej. W konsekwencji organ wykonawczy gminy może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli wykaże, że jest inne przedszkole "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, które realizuje w pełni przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia. Mając więc na względzie treść art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego trudno oczekiwać, aby organy wykonawcze gminy były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Żadna z obowiązujących regulacji normatywnych nie nakłada na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do każdej placówki wskazanej przez rodziców, lecz do placówki "najbliższej", która najpełniej realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. W niniejszej sprawie Burmistrz Makowa Podhalańskiego wskazał placówkę, która spełnia kryteria "najbliższej". Jest nią Niepubliczne Przedszkole L. w S. Przedszkole to spełnia wymogi wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...]. Co więcej prowadzi grupy specjalne – przeznaczone dla dzieci z autyzmem. Natomiast w Punkcie Przedszkolnym "D." w C. k. W. tworzone są ad hoc grupy łącząc dzieci w zbliżonym wieku poziomie funkcjonowania, z uwzględnieniem ich potrzeb zainteresowań i uzdolnień. Zatem są to grupy bardziej o charakterze integracyjnym, łączące dzieci o różnych niepełnosprawnościach, a nie specjalnie dedykowane dzieciom z autyzmem. Tym samym Burmistrz Makowa Podhalańskiego wykazał, iż najbliższą placówką w pełni realizującą potrzeby W. K. wynikające z przedłożonego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 lipca 2020 r. jest Niepubliczne Przedszkole L. w S. Dodać należy, że ani z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...], ani z orzeczenia o niepełnosprawności z 28 października 2021 r., znak: [...] nie wynika, aby W. K. musiała mieć zapewnioną specjalną dietę, która nie może być zrealizowana w Niepublicznym Przedszkolu L. w S. Tym samym brak było podstaw prawnych i faktycznych do zawarcia umowy z M. K. w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnej córki W. K. do przedszkola, które nie jest najbliższe w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w skardze nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. Skoro zaś czynność organu była zgodna z prawem Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.