III SA/Kr 767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na opinie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 lutego 2014 r. znak: [ ] w przedmiocie lokalizacji tablicy reklamowej postanawia odrzucić skargę

W piśmie opatrzonym datą 19 lutego 2013 r. M. M. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji wyświetlacza informacyjno – reklamowego o wymiarach 2,94 m x 1,64 m zlokalizowanego na budynku handlowo – biurowym w C. przy ul. [....] (działka l. kat 513/17). Wnioskodawca zaznaczył, że uzgodnienie jest wymagane przez Starostę C. do zgłoszenia lokalizacji ww. wyświetlacza. W dniu 4 lutego 2014 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał negatywną opinię odnośnie opisanej wyżej lokalizacji wyświetlacza informacyjno – reklamowego. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. M. M. wezwał Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa wywołanego negatywną opinią z dnia 4 lutego 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 4 kwietnia 2014 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opinię Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 lutego 2014 r., zarzucając naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwą interpretację, a także art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez wydanie negatywnej opinii bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że zaskarżona opinia jest jedynie poglądem wyrażonym przez zarządcę drogi, a nie aktem administracyjnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Organ podkreślił, że opinia ta nie ma charakteru władczego ani też nie rozstrzyga o odmowie lokalizacji przedmiotowego wyświetlacza informacyjno – reklamowego, ponieważ o możliwości takiej lokalizacji zadecyduje organ architektoniczno – budowlany, który nie jest zobowiązany do uwzględnienia opinii zarządcy drogi. W piśmie z dnia 20 maja 2014 r. skarżący ponownie podkreślił, że zaskarżona opinia z dnia 4 lutego 2014 r. ma charakter władczego rozstrzygnięcia wydawanego w sferze publicznoprawnej i dlatego jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie "ppsa"), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przytoczonego przepisu wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 ppsa, sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. W ocenie Sądu zaskarżona przez M. M. opinia Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 lutego 2014 r. nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Nie ulega wątpliwości, że nie jest ona postanowieniem wydanym w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 106 § 2 kpa wynika bowiem, że tego rodzaju uzgodnienie następuje z inicjatywy organu załatwiającego sprawę, a zaskarżona w niniejszej sprawie opinia została wydana na wniosek skarżącego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona opinia zarządcy drogi, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej. Wynika to z treści art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten w ustępie 1 ustanawia minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakich obiekty budowlane powinny być usytuowane przy różnych rodzajach dróg. Odnośnie dróg krajowych minimalna odległości wynosi 10 m. Natomiast z treści ustępu 2 wynika, że dopiero usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w ustępie 1 wymaga zgody zarządcy drogi wydanej przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zatem, wnioskując a contrario z treści art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, przyjąć należy, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległości 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nie wymaga zgody zarządcy drogi. To z kolei prowadzi do wniosku, że wydana na wniosek skarżącego opinia Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 lutego 2014 r. nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki skarżącego, a więc nie może być uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zaznaczyć trzeba, że taka wykładnia przepisów prawa nie prowadzi do pozbawienia skarżącego możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie lokalizacji wyświetlacza informacyjno – reklamowego, ponieważ to organ administracji architektoniczno – budowlanej wyda rozstrzygnięcie w tej kwestii i ewentualny sprzeciw tego organu będzie mógł zostać zaskarżony przez M. M. do WSA. Mając na uwadze powyższe, Sądu uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na opinię Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.