III SA/Kr 687/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak – Sudyka (spr) Sędziowie SWSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko SWSA Katarzyna Marasek – Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 27 września 2012r. nr XXIII/218/2012 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność § 1 lp. 4 tabeli zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Burmistrza Gminy Krzeszowice na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła w dniu 27 września 2012 r. uchwałę nr XXIII/218/2012 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W § 1 uchwały wymieniono odcinki dróg położone na terenie Gminy Krzeszowice, które zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. W tabeli pod pozycją lp. 4 wymieniono ulicę bez nazwy w miejscowości Miękinia, nr działki drogowej 1458 o długości 710 mb. Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, zaskarżając uchwałę w zakresie § 1 lp. 4 tabeli. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaliczenie do kategorii dróg publicznych odcinka drogi biegnącego po działce nr 1458, podczas gdy nieruchomość oznaczona jako działka nr 1458, obręb Miękinia nie była własnością Gminy Krzeszowice w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Skarżący podniósł, że w dniu podjęcia uchwały nieruchomość oznaczona jako działka nr 1458, obręb Miękinia nie była własnością Gminy Krzeszowice, gdyż decyzją nr 181 z dnia 3 kwietnia 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 1 czerwca 1994 r. znak GG.V.7242/1/170/423/94/Rk, stwierdzającej nabycie przez Gminę Krzeszowice z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1458. Zdaniem skarżącego Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła przepisy ustawy o drogach publicznych, to jest art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 i 3. Skarżący podniósł, że aby zaliczyć drogę do kategorii dróg publicznych teren, przez który ona przebiega, powinien stanowić wyłączną własność gminy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie, uznając zarzuty podniesione w skardze w całości za uzasadnione i wnosząc o nieobciążanie Gminy kosztami zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 27 września 2012 r. nr XXIII/218/2012 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru - jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie w szczególności art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z powyższymi przepisami zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Jak stanowi 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obecnie obowiązującym definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14). Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Dlatego też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tj. 27 września 2012 r.) Gmina Krzeszowice nie była właścicielem działki nr ewid. 1458, obręb Miękinia. Zdaniem Sądu okoliczność, że Gmina Krzeszowice w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały nie była właścicielem wyżej wymienionej działki powoduje, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 7 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.p., z przyczyn wyżej wskazanych. Ponieważ w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Gmina Krzeszowice nie legitymowała się prawem własności nieruchomości - działki o numerze ewidencyjnym 1458, obręb Miękinia, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 lp. 4 tabeli. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych. Jest ona aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującego. Do uchylenia skutków, jakie uchwała taka wywołała w obrocie prawnym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Eliminacja przedmiotowej uchwały w takim trybie powoduje usunięcie w mocą wsteczną (ex tunc) skutków, jakie wynikają z niej w materii zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych - gminnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w punkcie drugim sentencji wyroku, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).