III SA/Kr 617/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 29 grudnia 2025 r., nr XXIX/145/2025 w sprawie wyznaczenia linii komunikacyjnych publicznego transportu zbiorowego, dla których organizatorem jest Gmina Łabowa I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Łabowa na rzecz Wojewody Małopolskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą nr XXIX/145/2025 Rady Gminy Łabowa z dnia 29 grudnia 2025 r. w sprawie wyznaczenia linii komunikacyjnych publicznego transportu drogowego, dla których organizatorem jest Gmina Łabowa postanowiono: § 1. Gmina Łabowa jako organizator publicznego transportu zbiorowego, organizuje w latach 2026-2028 gminne przewozy pasażerskie o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych: 1. Maciejowa - Czaczów - Bamowiec - Łabowa, 2. Łabowa -Kotów - Kamianna - Kotów – Łabowa; 3. Łabowa - Nowa Wieś - Łosie - Roztoka Wielka - Krzyżówka - Nowa Wieś – Łabowa; 4. Łabowa- Maciejowa Skladziste - Maciejowa – Łabowa. § 2. Warunkiem uruchomienia danej linii komunikacyjnej o której mowa w § 1 pkt 1-4 będzie uzyskanie dofinansowania z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. § 3. Na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 402 z późn. zm.) wyraża się zgodę Wójtowi Gminy Łabowa na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 z późn. zm.) w związku z art. 13 oraz 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 402 z późn. zm.). § 4. Traci moc uchwała nr XI/70/2024 Rady Gminy Łabowa z dnia 27 listopada 2024 roku. § 5. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g."), art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 285, dalej: "u.p.t.z.") oraz art. 13, art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 402, dalej: "u.f.r.p.a.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: - art. 77 Konstytucji RP określającego zasadę legalizmu i praworządności poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo braku kompetencji do jej podjęcia; - art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić samoistną podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały; - art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 7 ust. 4 pkt 1 oraz art. 8 pkt 2 u.p.t.z. poprzez przyjęcie, że przepisy te przyznają organowi uchwałodawczemu gminy kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia linii komunikacji w związku z organizacją publicznego transportu zbiorowego; - art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 poz.1461) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W oparciu o podniesione zarzuty Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1, § 2 oraz § 5 oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łabowa wniosła o umorzenie postępowania w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uchwały nr XXXV/1 76/2026 Rady Gminy Łabowa z dnia 27 kwietnia 2026 roku - na okoliczność zmiany zaskarżonej uchwały oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych Rada Gminy Łabowa wskazała, że uwzględniając argumentację przedstawioną przez Wojewodę Małopolskiego podjęła w dniu 27 kwietnia 2026 r. uchwałę nr XXXV/1 76/2026 w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/1 45/2025 Rady Gminy Łabowa z dnia 29 grudnia 2025 r. dotyczącej wyznaczenia linii komunikacyjnych publicznego transportu zbiorowego, dla których organizatorem jest Gmina Łabowa. Na mocy uchwały dokonano następujących zmian w zaskarżonej uchwale nr XXIX/145/202, tj. uchylono § 1 oraz § 2 tej uchwały, zaś § 5 nadano nowe brzmienie o treści: "§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W ocenie organu jest to istotna okoliczność, bowiem co do zasady przyjmuje się, że zmiana uchwały podjętej przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, o ile zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Rada Gminy Łabowa podniosła, w realiach niniejszej sprawy, zmiana zaskarżonej uchwały doprowadziła do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, rozumianej jako sytuacja, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd staje się zbędne. Uchylenie § 1 oraz § 2 oraz zmiana § 5 zaskarżonej uchwały skutkowało bowiem wyeliminowaniem zakwestionowanych regulacji z obrotu prawnego i przesądziło o braku możliwości wywołania skutków prawnych przez zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak natomiast stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym, Wojewoda Małopolski miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skoro stwierdził, że jest ona sprzeczna z prawem, a w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie IX). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności w części. Zgodnie z art. 7 u.p.t.z. organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: 1) gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, 4. Określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1-5, wykonuje, w przypadku: 1) gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (...). Jak stanowi art. 8 u.p.t.z. do zadań organizatora należy: 1) planowanie rozwoju transportu; 2) organizowanie publicznego transportu zbiorowego; 3) zarządzanie publicznym transportem zbiorowym; 4) możliwość ustanowienia zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego obowiązującego w jego granicach. Jak stanowi art. 6a u.f.r.p.a. dopłacie ze środków Funduszu podlegają linie komunikacyjne niefunkcjonujące co najmniej 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy oraz, na które umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostanie zawarta po dniu wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art. 10a ust. 4 u.f.r.p.a. organizator składa do właściwego wojewody wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, zawierający w szczególności: 1) nazwę organizatora i numer identyfikacji podatkowej (NIP); 2) linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej; 3) datę uruchomienia każdej linii, o której mowa w pkt 2, w każdym roku budżetowym objętym umową, o której mowa w art. 11d ust. 1; 4) planowaną wielkość pracy eksploatacyjnej wyrażonej w wozokilometrach wykonywaną na każdej linii, o której mowa w pkt 2, w każdym roku budżetowym objętym umową, o której mowa w art. 11 ust.1; 5) planowaną kwotę deficytu każdej linii, o której mowa w pkt 2, w każdym roku budżetowym objętym umową, o której mowa w art. 11d ust. 1; 6) planowaną łączną kwotę dopłaty oraz planowaną łączną kwotę dopłaty dla każdej linii w każdym roku budżetowym objętym umową, o której mowa w art. 11d ust. 1. 5. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, organizator dołącza dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku. W świetle art. 11d ust. 1 u.f.r.p.a. dopłata jest udzielana po zawarciu przez organizatora umowy o dopłatę z właściwym wojewodą. Warunkiem uzyskania dopłaty jest: 1) uzyskanie zgody organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego; 2) zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego po dniu wejścia w życie ustawy; 3) sfinansowanie ze środków własnych organizatora części ceny usługi w wysokości niemniejszej niż 10%. Zgodnie z powołanym w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych; 3a) statuty związków metropolitalnych; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Na wstępie należy wskazać, że prawidłowo zarzucił w skardze Wojewoda Małopolski, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegała obowiązkowi publikacji w Małopolskim Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11 wskazał, że "dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale (...)". Stanowisko to zostało podzielone także w innych orzeczeniach NSA (zob. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17). Analiza postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nie jest ona źródłem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem brak było podstaw do uznania jej za akt prawa miejscowego. Tym samym, postanowienie, że uchwała podlegała publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji stanowiło naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W rezultacie, Sąd stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Należy zgodzić się z wskazanym w skardze stanowiskiem, że niedopuszczalne jest przejmowanie ustawowych kompetencji jednych organów przez drugie. Kompetencje należą do materii ustawowej i ustawa określa organy właściwe do ich realizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. organizatorem publicznego transportu zbiorowego, jest gmina, a określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4 pkt 1). Jak stanowi art. 8 u.p.t.z. do zadań organizatora należy m. in. planowanie rozwoju transportu oraz organizowanie publicznego transportu zbiorowego. W treści zaskarżonej uchwały wskazano linie komunikacyjne, na których Gmina realizuje gminne przewozy pasażerskie użyteczności publicznej. Z treści powołanych przepisów wynika natomiast, że organizowanie transportu zbiorowego należy do wójta, burmistrza, prezydenta. Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że treść zaskarżonej uchwały nie pozwalała na przyjęcie, że linie komunikacyjne zostały w niej wymienione wyłącznie dla celów wyrażenia zgody na zawarcie umów, do których odnosi się § 3 zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie bowiem, z całokształtu przepisów ustawy wynika, że dofinansowanie jest udzielane na konkretne linie komunikacyjne (ich określenie jest elementem całego postępowania), a zatem zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na zawarcie umowy o świadczenie usług w ramach transportu zbiorowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, również wymaga wskazania linii, których dotyczy. Jednakże treść uchwały nie pozwalała na przyjęcie, że nie jest celem uchwały kreowanie przebiegu linii komunikacyjnych – organizacja transportu zbiorowego, a jedynie wskazanie przedmiot wyrażanej zgody. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził nieważność § 1 i 2 zaskarżonej uchwały z uwagi na brak podstawy prawnej do przyjęcia zawartego w nich rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania, należy wskazać, że uchylenie, czy też zmiana uchwały nie czynią postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Zasadnie bowiem wskazano w treści odpowiedzi na skargę, że uchylenie lub zmiana uchwały wywołują skutek na przyszłość (ex nunc), a stwierdzenie nieważności od daty jej podjęcia, czyli wstecz (ex tunc). W rezultacie, brak było podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ pomiędzy podjęciem uchwały a jej zmianą mogła ona wywołać skutki prawne. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118 p.p.s.a.).