III SA/Kr 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 29 października 2025 r. znak: ON-I.9531.3.72.2025 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia skargę oddala.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. znak: ON-1.9531.3.72.2025 Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 98, art. 101 § 3, art. 141-144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 913) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego na zawiadomienie z dnia 23 września 2025 r. znak: SZ-12-1.8421.1.7754.2023 o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 20 września 2023 r. R. L. (dalej: skarżący) złożył w Miejskim Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie (zwanym dalej Miejskim Zespołem) wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączył wymagane prawem zaświadczenie lekarskie oraz dokumentację medyczną. W dniu 21 września 2023 r. Miejski Zespół, na postawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez uzupełnienie serii i numeru ważnego dokumentu tożsamości (dowodu osobistego), w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pouczając skarżącego, że nieusunięcie braków formalnych w terminie określonym w wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 października 2023 r. skarżący przesłał do Miejskiego Zespołu wniosek o zawieszenie postępowania do czasu "uregulowania i określenia statusu prawnego". Postanowieniem z dnia 13 października 2023 r. SZ-12-1-1.8421.1.7754.2023 Miejski Zespół, na podstawie art. 98 i art. 101 k.p.a. zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, do czasu przedłożenia aktualnego dokumentu tożsamości. W dniu 15 lipca 2024 r. Skarżący złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz załączył dodatkową dokumentację, w tym: kserokopię odpisu zupełnego aktu urodzenia nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Krakowie, kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 26 czerwca 2019 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pińczowie, dwie kserokopie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 12 stycznia 2007 r. nr 2529 Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pińczowie, Kartę Krakowską nr [...] oraz "kartę identyfikacyjną [...]" nr [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. Przewodniczący Miejskiego Zespołu poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pozostaje nadal zawieszone z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych we wniosku, wymienionych w wezwaniu z 21 września 2023 r., tj. uzupełnienie wniosku o serię i numer ważnego dokumentu tożsamości. W dniu 20 września 2024 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z 4 października 2024 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 31 października 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zakwestionował prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania, podnosząc, że w styczniu 2024 r. uzyskał Dokument [...] nr [...] oraz wydano mu Kartę Krakowską nr [...], przedstawił także odpis aktu urodzenia. Jednocześnie wniósł o wydanie w jego sprawie merytorycznej decyzji. W dniu 23 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok sygn. akt III SA/Kr 2081/24, którym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, wskazując, że skoro podstawę zawieszenia postępowania stanowił wniosek skarżącego, to rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, organy powinny wyłącznie zweryfikować, czy pochodzi on od strony postępowania oraz czy nie upłynął okres trzech lat od zawieszenia. Organy nie mają natomiast podstaw prawnych do dokonywania oceny wniosku pod kątem usunięcia przez skarżącego braków formalnych wniosku, a stwierdzenie nieusunięcia braków formalnych wniosku nie może stanowić podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W dniu 23 września 2025 r. Miejski Zespół wydał postanowienie znak SZ-12.8421.1.7754.2023, którym podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania orzeczenia, a następnie, wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W dniu 7 października 2025 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, domagając się jego uchylenia. Podniósł, że w dacie wydania postanowienia, wyrok Sądu nie był jeszcze prawomocny, a zatem organ działał z przekroczeniem swoich uprawnień. W tym samym dniu (7 października 2025r.) skarżący wniósł także pismo zatytułowane "Zażalenie" na czynność Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności polegającą na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, domagając się uchylenia czynności i ponownego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ wskazał, że stosownie do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 331/14 po złożeniu przez stronę odwołania do organu II instancji, ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi więc w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a dopiero po pozytywnej weryfikacji tej przesłanki ocenia jego merytoryczną zasadność. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego, co do dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie organ przyjął, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Z treści art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia organu. W sprawie skarżącego nie wydano rozstrzygnięcia, na który przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania/zażalenia, gdyż organ I instancji pozostawił wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) gdyż ma ono charakter czynności materialno-technicznej. Organ II instancji nie miał więc kompetencji do wypowiedzenia się merytorycznie w sprawie skarżącego, ani do rozpatrywania podnoszonych w nim zarzutów. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wydano rozstrzygnięcia, na który przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia, gdyż organ I instancji pozostawił wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez rozpoznania. Konsekwencją wniesienia odwołania/zażalenia od zawiadomienia informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji (WZON) do formalnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy w świetle rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji (działanie przed zwrotem akt z sądu i przed prawomocnością wyroku), organ odwoławczy winien był z urzędu podjąć kroki w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej czynności o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a nie sankcjonować bezprawie proceduralne; 2. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez organ I instancji (MZON), polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w dniu 23 września 2025 r., tj. w tym samym dniu, w którym wydano postanowienie o podjęciu postępowania, co skutkowało uniemożliwieniem uzupełnienia braków formalnych, czy też merytorycznych, po wznowieniu biegu sprawy; 3. rażące naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej poprzez podjęcie przez MZON czynności w sprawie (zarówno podjęcia postępowania, jak i pozostawienia bez rozpoznania) w dniu 23 września 2025 r., podczas gdy w tej dacie akta administracyjne sprawy znajdowały się fizycznie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, a stwierdzenie prawomocności wyroku przez Referendarza nastąpiło dopiero w dniu 24 września 2025 r. W oparciu o powyższe skarżący w wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ dokonał czynności "podjęcia postępowania" i natychmiastowego "pozostawienia wniosku bez rozpoznania" w dniu 23 września 2025 r. Tymczasem postanowienie referendarza sądowego o stwierdzeniu prawomocności wyroku WSA sygn. akt III SA/Kr 2081/24 zostało wydane dopiero 24 września 2025 r. Zarządzenie o wykonaniu prawomocnego orzeczenia i zwrocie akt administracyjnych nosi datę 29 września 2025 r. Oznacza to, że w dniu 23 września 2025 r. Miejski Zespół nie dysponował prawomocnym wyrokiem i aktami sprawy. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, a tym bardziej weryfikacja braków formalnych wniosku, bez dostępu do akt sprawy. Skarżący podkreślił, że data uprawomocnienia się wyroku to jedno, a data stwierdzenia tego faktu to drugie. Ponadto organ nie ma prawa podejmować czynności procesowych, dopóki formalnie nie odzyska akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie o stwierdzeniu niedopuszczalność zażalenia wniesionego na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu zażalenia, które jest niedopuszczalne zastosowanie ma art. 134 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że po złożeniu przez stronę zażalenia, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Zatem wniesienie zażalenia w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym rozpoznając skargę na tego rodzaju postanowienia, Sąd ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, nie ocenia natomiast pozostałych, merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo ustalił zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalność zażalenia, skoro zażalenie zostało wniesione od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy aktu prawnego dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd - poparty stabilną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych - iż jest to czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, OSP 2014/5/53, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 103/16). Skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Konsekwencją wniesienia zażalenia od pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.