III SA/Kr 497/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza w Krakowie M. S. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 stycznia 2023 r., znak: NP.9081.2.56.2022, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej E. Sp. z o.o. w K. kwotę 497 (słownie: czterystu dziewięćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym przez E. Sp. z o.o. w K., zwaną dalej skarżącą Spółką, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r., znak: NP.9081.2.56.2022, wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za niedopuszczalne odwołanie skarżącej Spółki wniesione od decyzji z dnia 7 listopada 2022 r., znak: [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie choroby zawodowej V. B. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu 14 grudnia 2022 r., do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wpłynęło odwołanie skarżącej Spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r. Adresatem przedmiotowej decyzji była skarżąca Spółka i jej też decyzja została doręczona w dniu 22 listopada 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Odwołanie od ww. decyzji wniósł pełnomocnik skarżącej Spółki ustanowiony w sprawie. Organ podał, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji skarżąca Spółka ustanowiła pełnomocnika, który przedłożył stosowne pełnomocnictwo (dokument z dnia 13 października 2022 r. w aktach sprawy). Nie ma w aktach sprawy informacji, aby złożone pełnomocnictwo zostało odwołane przez mocodawcę, ani też aby wypowiedział je pełnomocnik. Wątpliwości, w przypadku doręczenia w postępowaniu administracyjnym decyzji stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, dotyczą przede wszystkim skuteczności doręczenia, a co za tym idzie możliwości i skuteczności zaskarżenia decyzji w zależności od tego, komu ta decyzja została doręczona. W praktyce orzeczniczej rysują się skrajne poglądy dotyczące tego zagadnienia. Organ odwoławczy za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął działanie zgodne z literalnym brzmieniem art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi, co skutkuje wyłączeniem zasady doręczenia decyzji administracyjnej bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Doręczenie decyzji administracyjnej tylko stronie, tj. z pominięciem pełnomocnika nie może być przez organ konwalidowane, gdyż jest sprzeczne z bezwzględnie ustanowioną normą. W konsekwencji doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika stanowi wadę kwalifikowaną, która powoduje, że decyzja taka nie istnieje w obrocie prawnym, zatem nie wywołuje żadnych skutków prawnych, wobec czego jej zaskarżenie jest niedopuszczalne. Taki sposób doręczenia stanowi jedynie informację dla strony o treści pisma, które powinno być zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem doręczone pełnomocnikowi. Skoro ustalonemu w sprawie pełnomocnikowi nie została doręczona decyzja, to nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego. W najnowszym orzecznictwie, takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1329/21 podkreślając: "Artykuł 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych - a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych". Zatem, jedynie doręczenie pisma pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie jest prawnie skuteczne i za takie może być uznane. Błąd w dokonanym sposobie doręczenia, w każdym przypadku ma wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwość doręczenia sprawia, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Nie stanowi tu argumentu wniesienie w terminie środka zaskarżenia, co i tak w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca (odwołanie wniesione przez pełnomocnika z przekroczeniem ustawowego terminu, licząc od dnia doręczenia decyzji stronie). Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie tylko doszło do wadliwego, nieskutecznego doręczenia, ale też pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu, niwecząc tym samym skutki staranności strony do ochrony swoich praw i interesów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca Spółka zrzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, w sytuacji gdzie odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika strony skarżącej w terminie , tj. 6 grudnia 202 r. a nie 7 grudnia 2022 r. Skarżąca Spółka wskazała, że na dokumencie potwierdzenia nadania odwołania z dnia 5 grudnia 2022 r. została postawiona pieczątka wskazująca błędna datę nadania pisma, tj. 7 grudnia 2022 r. zamiast 6 grudnia 2022 r. Z kolei z elektronicznego systemu śledzenia przesyłek pocztowych wynika, że przesyłka z dokumentem odwołania została nadana dnia 6 grudnia 2022 r. Podniesiono nadto, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, doręcza się pismo tylko jednemu pełnomocnikowi. Zatem skoro decyzja została doręczona skarżącej Spółce a nie jej pełnomocnikowi, nie istnieje ona w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie z wszystkich powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowania terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie kontrolowane postanowienie z art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej Spółki od decyzji z dnia 7 listopada 2022 r., znak: [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie choroby zawodowej jest w ocenie Sądu nieprawidłowe. Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżąca Spółka ustanowiła w toku postępowania administracyjnego pełnomocnika do działania w jej imieniu. Oczywiście, że prawo udzielenia pełnomocnictwa wiąże się również z prawem do cofnięcia pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie jednakże z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia. Istotnie, jak stwierdził organ odwoławczy "Nie ma w aktach sprawy informacji, aby złożone pełnomocnictwo zostało odwołane przez mocodawcę, ani też aby wypowiedział je pełnomocnik." W takim razie rację ma organ odwoławczy podnosząc, że skoro skarżąca Spółka ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi, co skutkuje wyłączeniem zasady doręczenia decyzji administracyjnej bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Trafnie rzecz ujął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSCP 1994, Nr 5, poz. 112), które nic nie straciło ze swej aktualności, że przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie." "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".( wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86; ONSA 1987, Nr 1, poz. 13). Dla oceny jednakże prawidłowości kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia z art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącej Spółki ma znaczenie, czy nastąpił skutek prawny doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, kwestionowanej odwołaniem. Organ odwoławczy był więc bezsprzecznie zobowiązany do jednoznacznego ustalenia przed wydaniem kontrolowanego postanowienia z art. 134 k.p.a., czy w tym wypadku doszło do skutecznego doręczenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, czy w związku z tym organ, jak i skarżąca Spółka są nią związani, czy w tym wypadku decyzja ta istnieje jako akt administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, NSA stwierdził, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania: "Innymi słowy do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania, skargi do sądu, etc. Taka sytuacja (braku doręczenia stronie decyzji) nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji". Należy bowiem zauważyć, że decyzja taka mogła zostać upubliczniona w inny sposób, np. w taki, że poinformowano o jej treści środki masowego przekazu, strona czy jej pełnomocnik uzyskali informację o treści decyzji przez dostęp do akt sprawy, mimo że nie odbyło się doręczenie przewidziane przepisami prawa itp. Zatem pojęcie "wydanie" decyzji wiąże się niewątpliwie z załatwieniem sprawy. Moment wydania decyzji to zatem punkt czasowy, w którym akt administracyjny zostaje podany do wiadomości jego adresatowi. Niejednokrotnie obejmuje on dwa etapy – "podjęcia decyzji" i "wydania decyzji." Granicy jednakże pomiędzy nimi nie da się niejednokrotnie wyraźnie wskazać. "Podjęcie decyzji", to więc rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu, drugie zaś pojęcie obejmuje manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą wiązać się określone skutki prawne. Pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje także - doręczenie decyzji. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Niedoręczona decyzja jest bowiem aktem nieobowiązującym. To z chwilą jej doręczenia zaczynają biec terminy do wniesienia odpowiednich środków zaskarżenia (odwołania), możliwości jej uchylenia przez organ we wznowionym postępowaniu, jak i od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności (por. B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu ogólnym i podatkowym w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A. pod red. J. Niczyporuka, Wydawnictwo WSPA, Lublin 2010, s. 161 i następne). Nie wdając się jednak dalej w powyższe naukowo - doktrynalne dywagacje niewątpliwie doręczenie decyzji tylko stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne. Skoro tak, to ani organ, ani strona działająca przez pełnomocnika, nie są w taki sposób doręczoną decyzją związani. Prawidłowo więc stwierdził organ odwoławczy, że "Skoro ustalonemu w sprawie pełnomocnikowi nie została doręczona decyzja, to nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego". Stwierdzając jednak zaraz dalej w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia, że "Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie tylko doszło do wadliwego, nieskutecznego doręczenia, ale też pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu, niwecząc tym samym skutki staranności strony do ochrony swoich praw i interesów" organ odwoławczy popadł sam w sprzeczność. Albo doszło do skutecznego prawnie doręczenia decyzji, którą od tego momentu organ, jak i strona są związani i w konsekwencji rozpoczął bieg termin do wniesienia ewentualnego przysługującego środka zaskarżenia, albo nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej i nie otworzył się termin do wniesienia przewidzianego przepisami środka zaskarżenia. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wydanie jednakże orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami przede wszystkim co do prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, od której środek zaskarżenia został wniesiony, a następnie dopiero ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. Skoro w przypadku braku skutecznego doręczenia kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, to nie można też mówić o uchybieniu temu terminowi. W tych kwestiach stanowisko organu odwoławczego musi być jednoznaczne, a nie wzajemnie się wykluczające i przez to niejasne dla strony, czy też ustanowionego przez nią pełnomocnika. Stwierdzenie więc przez organ odwoławczy, że "...w rozpatrywanej sprawie nie tylko doszło do wadliwego, nieskutecznego doręczenia, ale też pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu, niwecząc tym samym skutki staranności strony do ochrony swoich praw i interesów" było zatem błędne, wzajemnie sprzeczne i nieuprawnione w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonego postanowienia z art. 134 k.p.a. bez poczynienia niezbędnych i co kluczowe w tej sprawie jednoznacznych ustaleń co do skutków prawnych doręczenia kwestionowanej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji o naruszeniu art. 134 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydał zatem wadliwe postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej Spółki. Nie można mówić jednocześnie o niedopuszczalnym odwołaniu i wniesieniu tegoż samego odwołania z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. Z powyższych względów skarga musiała zatem odnieść zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż skarżąca Spółka, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł, co daje łącznie kwotę 497 zł.