III SA/Kr 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 listopada 2025 r., nr SKO.Dr/4122/324/2024 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.

Decyzją z 13 listopada 2024 r., nr PKK.610.1.44.2023, Prezydent Miasta Krakowa orzekł o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 226 512 zł, za umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 23 lutego 2023 r. do dnia 17 sierpnia 2023 r. tablicy reklamowej w pasie drogowym ulicy/alei [...] o całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 33,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania oraz wskazano, że podczas kontroli ul. [...] w dniu 23 lutego 2023 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową o treści zmiennej o wymiarach: 5,5 m (szerokość), 3,00 m (wysokość) w części zlokalizowaną w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...], j.ewid. [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego — dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. Prezydent odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zgromadzonych dokumentów geodezyjnych. Podał także, że w aktach sprawy znajduje się wydruk z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, z którego wynika, iż przedmiotowa tablica reklamowa w części była zlokalizowana na nieruchomości o nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] Przedmiotowa działka w całości została zajęta pod pas drogowy ul. [...]. Na załączonej do akt sprawy mapie ewidencyjnej i zasadniczej wkreślono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] na wysokości ww. nieruchomości oraz lokalizację przedmiotowej tablicy reklamowej. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przymiot strony w postępowania w rozumieniu k.p.a. ma [...] Sp. z o.o., jako jedyny właściciel nośnika reklamowego, czego potwierdzeniem są dokumenty zgromadzone w trakcie postępowania wyjaśniającego. Na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych, w dniu 25 lipca 2023 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym Strona została poinformowana w dniu 11 sierpnia 2023 r. Organ I instancji przyjął, na podstawie przeprowadzonych kontroli w terenie, ustaleń poczynionych przez uprawnionego geodetę oraz korespondencji Spółki informującej o dacie usunięcia reklamy, że będąca przedmiotem sprawy dwustronna tablica reklamowa w części zlokalizowana w pasie drogowym ul. [...], umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 23 lutego 2023 r. do dnia 17 sierpnia 2023 r. (176 dni). Organ I instancji przedstawił sposób obliczenia kary. Wskazał, że ww. karę pieniężną wymierzono w wysokości 10-krotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmując następujące wartości: stawka opłaty za zajęcie: 3,90 zł powierzchnia zajęcia: 33 m2 liczba dni zajęcia: 176 10 x (33 m2 x 3,90 zł/m2/dzień x 176 dni) = 226.512.00 zł. W toku postępowania organ I instancji zbadał również możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., niemniej nie dopatrzył się przesłanek, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.d.p.), § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7324) oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), decyzją z 7 listopada 2025 r. (nr SKO.Dr/4122/324/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zacytował przepisy u.d.p. istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia i stwierdził, że kara pieniężna w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została nałożona zasadnie. SKO podało, że w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchni zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Kolegium wskazało, iż w sprawie administracyjnej dotyczącej zajęcia pasa drogowego celowe jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji (w szczególności kartograficznej), z której wynika, iż zajęcie określonej powierzchni gruntu stanowi zajęcie pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się m.in. kopia mapy zasadniczej i ewidencyjnej (dokument geodezyjny) z zaznaczeniem granic przebiegu pasa drogowego oraz umiejscowienia urządzenia reklamowego (k. 1 i 2). Kopie map są opieczętowane przez pracownika organu I instancji oraz zawierają legendę. Zdaniem Kolegium, z kopii map oraz dokumentacji zdjęciowej wynika bez żadnych wątpliwości, iż reklama została umieszczona w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...], j.ewid. [...]). Ulica ta jest drogą publiczną powiatową – nr drogi [...] (https://zdmk.krakow.pl/wykaz-drog/). Organ odwoławczy dodał, że Prezydent zlecił uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie pomiarów geodezyjnych dotyczących wyznaczenia znaków granicznych oraz ustalenia granic działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w celu potwierdzenia, iż przedmiotowa tablica reklamowa znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. W wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych powstała mapa zajętości terenu działki nr [...], Obr. [...] [...] z dnia 23 lutego 2023 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę. Kolegium wskazało także, że powierzchnia dwustronnej tablicy reklamowej wynika z akt sprawy i została obliczona w sposób prawidłowy, z wykorzystaniem wzorów matematycznych. W aktach tych znajdują się także protokoły z kontroli przeprowadzonych w dniach: 23 lutego 2023 r., 10 marca 2023 r., 28 kwietnia 2023 r., 30 maja 2023 r., 24 lipca 2023 r., 27 lipca 2023 r., 31 lipca 2023 r., 2 sierpnia 2023 r., 8 sierpnia 2023 r., które wykazały umieszczenie przedmiotowej dwustronnej tablicy reklamowej o treści zmiennej w pasie drogowym ul. [...]. Protokoły te zawierają fotografie obrazujące miejsce, rodzaj zajęcia oraz wygląd tablicy. Natomiast kontrola w dniu 17 sierpnia 2023 r. wykazała, że przedmiotowa tablica reklamowa została usunięta. W opinii Kolegium brak jest podstaw, aby kwestionować przyjęte obliczenia, w szczególności strona skutecznie nie zakwestionowała ustaleń organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Spółka nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego jest inna niż wykazał organ I instancji. Zarzuty odwołania są ogólnikowe, bez powołania żadnych dowodów na ich uzasadnienie. Zdaniem SKO nie budzi wątpliwości również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za ten okres. Organ przyjął zasadnie jako początkową datę okresu, za który należy w niniejszej sprawie naliczyć karę, dzień 23 lutego 2023 r., gdyż w tym dniu kontrola drogi publicznej wykazała zajęcie pasa bez zezwolenia przez przedmiotową reklamę. Natomiast jako koniec tego okresu został w opinii Kolegium prawidłowo wskazany dzień 17 sierpnia 2023 r. – jest to bowiem dzień kiedy zdemontowano nośnik, co wynika m.in. z oświadczenia strony w aktach sprawy (k. 73) oraz z protokołu z dnia 17 sierpnia 2023 r. (k. 61). Zatem prawidłowo wskazano na liczbę 176 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany przez dwustronną tablicę reklamową. Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, iż o tym, że przedmiotowe urządzenie reklamowe pozostawało w pasie drogowym w przedmiotowym miejscu nieprzerwanie przez cały okres określony w decyzji świadczą protokoły z kontroli pasa drogowego z dokumentacją zdjęciową. W takiej sytuacji, biorąc także pod uwagę zasady doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania, należy uznać, iż to na stronie postępowania ciąży wykazanie, iż było inaczej (tzn. w danych dniach reklama nie znajdowała się w pasie drogowym). Strona na tę okoliczność żadnych dowodów nie przedstawiła. Kolegium zauważyło, że organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Wskazało, że zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego (zawiadomienie doręczone stronie w dniu 11 sierpnia 2023 r.), organ poinformował o ujawnionych znamionach deliktu administracyjnego, wskazując m.in. na rodzaj zajęcia pasa drogowego, miejsce położenia reklamy oraz na powierzchnię dwustronnej tablicy reklamowej. W odniesieniu do podjętej przez Spółkę próby kwestionowania prawidłowości dokonania przez organ pomiarów tablicy, jej lokalizacji na działce wskazanej przez organ czy w pasie drogowym, Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Organ podkreślił, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch (certyfikat urządzenia znajduje się w aktach sprawy), a więc profesjonalnego sprzętu, którego użycie daje gwarancję poprawności pomiarów. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia, a strona może, ale nie musi podejmować obrony, to jednak jeżeli organ dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona ich nie kwestionuje lub nie przedstawia żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne. W niniejszej sprawie mimo zawiadomienia Spółki o wszczęciu w stosunku do niej postępowania w sprawie nałożenia kary, w skuteczny sposób nie zakwestionowała ona poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie strony i przedmiotu postępowania. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia właściciela tablicy reklamowej, które potwierdziło, że to Spółka jest właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując właściwą wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Kolegium zaznaczyło również, iż treść przepisu 40 ust. 12 u.d.p. nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. SKO wyjaśniło także, dlaczego w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na utrzymaniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a co przejawiło się między innymi poprzez: - niedokonanie przez organ odwoławczy w sposób rzetelny i prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania, ponownego, po raz drugi rozpoznania sprawy, pod kątem zbadania czy prowadząc postępowania w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, której represyjny dla strony postępowania charakter wymaga szczególnej staranności, z zachowaniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji sformułowanej w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji dopełnił wszystkich powinności nakazanych przepisami postępowania odnoszącymi się do sposobu rozpoznania sprawy administracyjnej, w szczególności wykazania i udowodnienia, jak część tablicy reklamowej pozostawała w obrębie pasa drogowego ul. [...], a zatem jaka rzeczywiście powierzchnia tego pasa drogowego została zajęta, - niedokonanie oceny, czy wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest zgodna z czasokresem zajęcia pasa drogowego, jest zgodna z okresem zajęcia pasa drogowego wskazanym przez ten organ w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z 25 lipca 2023 roku; - niezbadania czy organ I instancji prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia zasady udzielania stronie postępowania należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych dotyczących sprawy; - niezbadania czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób zgodny z zasadą szybkości postępowania; - niezbadania, czy w sposób obiektywny i prawidłowy organ pierwszej instancji ocenił przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określone dyspozycją art. 189f k.p.a., z jednoczesnym uwzględnieniem przy dokonywaniu takiej oceny ustawowych przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych dyspozycją art. 189d k.p.a., 2. artykułu 12 k.p.a., co przejawiło się w opieszałości organu I instancji w prowadzeniu postępowania w sprawie i w ten sposób działania ze zbędną zwłoką w podjęciu nakazanych przepisami postępowania czynności wszczynających z urzędu postępowanie polegających na wydaniu i doręczeniu do Skarżącej, jako strony postępowania zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i nałożenia kary pieniężnej, doręczenie którego do Spółki implikowało dopiero powzięciem przez Skarżącą wiedzy o stwierdzonym fakcie zajęcia pasa drogowego przez część tablicy nośnika reklamowego, o którym to zajęciu Spółka nie miała uprzednio wiedzy, a w przypadku niezwłocznego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie i doręczenia zawiadomienia do Spółki, po przeprowadzeniu przez zarządcą drogi pierwszych czynności kontrolnych w dniu 23 lutego 2023 roku pozwoliłby na szybsze podjęcie działań w celu usunięcia naruszenia prawa i przywrócenie pasa drogowego do stanu zgodnego z prawem, natomiast zaniechania organu pierwszej instancji w szybkości działania skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie dopiero w dniu 25 lipca 2023 r., a zatem dopiero po upływie 5 miesięcy od dnia przeprowadzenia pierwszych czynności kontrolnych pasa drogowego udokumentowanych protokołem z czynności kontrolnych i po ponad 3,5 miesiąca od momentu kiedy organ pierwszej instancji dysponował już informacją o tym, kto umieścił nośnik reklamowy w danej lokalizacji, co ewidentnie miało bezpośredni wpływ na przyjęty przez organ pierwszej instancji do wyliczenia kary pieniężnej okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym wyliczoną wysokość kary pieniężnej (kara pieniężna wyliczona została od dnia 23 lutego 2023 roku do dnia 17 sierpnia 2023 roku) pomimo że po upływie 6 dni od doręczenia do Skarżącej Zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 25 lipca 2023 roku w sprawie o nałożenie kary sporządzonego (doręczone 11 sierpnia 2023 r.) dokonany został całkowity demontaż nośnika reklamowego, a zatem niezwłocznie po uzyskaniu przez Spółkę wiedzy o przypisywanym zajęciu pasa drogowego ul. [...] w K.; 3. artykułu 9 k.p.a., co przejawiło się w naruszeniu przez organ pierwszej instancji obowiązku należytego informowania Skarżącej w toku całego postępowania o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych w zakresie jej praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie, poprzez z jednej strony zaniechanie przekazania Skarżącej niezwłocznie informacji o stwierdzonym naruszeniu przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a z drugiej strony wprowadzaniu w błąd przekazywanymi po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie (Zawiadomienie z dnia 25 lipca 2023 roku) informacjami odnośnie okresu zajęcia pasa drogowego przyjętego przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, które to informacje ostatecznie okazały się nieprawdziwe i nie zostały faktycznie przyjęte do rozstrzygnięcia, a skutki prawne których to nierzetelnych informacji przekazywanych w toku postępowania ostatecznie dotknęły Skarżącą, poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wyższej wysokości, za dłuższy okres, prowadząc do poniesienia przez nią uszczerbku finansowego znacznych rozmiarów, z jednoczesnym przysporzeniem znacznych korzyści organowi administracji publicznej kosztem Skarżącej; 4. artykułu 189f k.p.a. w związku z artykułem 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co było następstwem niewłaściwego zbadania a następnie niepoprawnej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z pominięciem analizy przesłanek warunkujących nakładanie administracyjnej kary pieniężnej, bez uwzględnienia przez obydwa organy okoliczności faktycznych sprawy związanych ze sposobem prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, w tym w opieszałości tego organu w poinformowaniu Skarżącej, że tablica reklamowa w części znajduje się w obrębie pasa drogowego ul. [...] w K., co trwało aż 5 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania czynnością kontroli pasa drogowego w dniu 23 lutego 2023 roku i 3,5 miesiąca licząc do daty wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z 25 lipca 2023 roku, a co w konsekwencji nie tylko doprowadziło do uzyskania wymiernej korzyści finansowej po stronie organu pierwszej instancji, poprzez wymierzanie kary pieniężnej za okres aż 176 dni, w wysokości 226 512 złotych, który to okres zajęcia i wysokość kary pieniężnej przyjęte zostały przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 7 listopada 2025 r. za argument, że waga naruszenia prawa jest znaczna, co wyklucza możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art.187f k.p.a., z pominięciem przy ocenie okoliczności, że długość przyjętego okresu zajęcia pasa drogowego, determinująca wysokość wymierzonej kary pieniężnej była skutkiem naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego się w opieszałym prowadzeniu czynności w postępowaniu, a Skarżąca niezwłocznie zaprzestała naruszenia prawa (całkowity demontaż tablicy reklamowej); 5. artykułu 7 k.p.a. w związku z artykułem 77 § 1 k.p.a., artykułem 68 k.p.a. oraz artykułu 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niepodjęcie i niedopełnienie czynności niezbędnych do niezaprzeczalnego wyjaśnienia i udowodnienia w całokształcie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, na podstawie bezspornych dowodów, w oparciu o które w sposób niezaprzeczalny wykazany zostałby fakt: - jaka rzeczywiście część tablicy reklamowej Skarżącej miała pozostawać w obrębie pasa drogowego ul. [...] w K., a tym samym jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta, co pozwala dopiero na przyjęcie łącznego spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek implikujących odpowiedzialnością za delikt administracyjny określony dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych; - którzy pracownicy zarządcy drogi mieli przeprowadzać kontrole pasa drogowego w dniach: 23 lutego 2023 roku, 10 marca 2023 roku, 28 kwietnia 2023 roku, 30 maja 2023 roku, 24 lipca 2023 roku, 27 lipca 2023 roku, 31 lipca 2023 roku, 22 sierpnia 2023 roku oraz 8 sierpnia 2023 roku, w tym wykonywać zdjęcia oraz pomiary tablicy reklamowej oraz kto faktycznie sporządzał protokoły z czynności kontrolnych w tych dniach, albowiem w żadnym z protokołów z kontroli nie zostały zamieszczone dane osób przeprowadzających te kontrole i wykonujących pomiary tablicy oraz zdjęcia, a forma protokołów zamieszczonych w aktach sprawy, z wklejonymi w ich treść plikami fotograficznymi, bez danych i podpisu osób przeprowadzających kontrole nie spełnia wymogów formalnych protokołu z czynności, co stanowi naruszenie art. 68 k.p.a. i w konsekwencji rodzi wątpliwości co do ich wiarygodności tych dokumentów i ich mocy dowodowej. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji SKO w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on – w drodze decyzji administracyjnej - karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (a więc min. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdza, że w rozpoznanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą Spółkę pasa drogowego, powierzchnia reklamy jak i okres zajęcia tego pasa drogowego oraz granice pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Strona skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi ulicy [...] w K. Zgromadzone w rozpoznanej sprawie dokumenty, tj. mapy ewidencyjnej, uproszczony wypis z rejestru gruntów, szkic przebiegu granicy pasa drogowego na kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej z naniesioną lokalizacją tablicy reklamowej, mapa zajętości terenu oraz mapa wyznaczenia punktów granicznych w sposób jednoznaczny potwierdzają przebieg pasa drogowego drogi ul. [...] w K., jak również zlokalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi publicznej. W sprawie nie ulega także wątpliwości, że skarżąca Spółka jako podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego ustalony został prawidłowo. Także czas zajęcia pasa drogowego przez ww. obiekt znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Rację ma Spółka, że na etapie wszczęcia postępowania błędnie została wskazana data początkowa naliczenia kary, tj. 24 lipca 2023 r. (k. 54 akt adm.), jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W zawiadomieniu o zakończonym postępowaniu wyjaśniającym wskazana już była prawidłowo data początkowa zajęcia pasa drogowego, tj. 23 lutego 2023 r. (k. 76). Data końcowa wprost wynika z pisma Spółki z 15 września 2023 r., w którym wskazała ona, że nośnik został zdemontowany 17 sierpnia 2023 r. Również w sposób właściwy została ustalona powierzchnia spornej reklamy. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17). Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy przewidują nałożenie na określony podmiot administracyjnej kary pieniężnej, muszą być one wykładane ściśle. Co oczywiste, użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "(...) zarządca drogi wymierza karę pieniężną (...)" oznacza, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia wysokości nałożonej kary, jako 10-krotoności opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, Sąd zauważa, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1538/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1274/21), że dokonując wykładni językowej art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zauważyć, że zawarte w tym przepisie określenie jednego z czynników wpływających na obliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego: "iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego" dotyczy tylko jednego z alternatywnych składników dalszej części zdania, to jest "zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Z art. 40 ust. 2 pkt 3 przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 ww. artykułu z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 u.d.p. przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 u.d.p. miałby inne brzmienie. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Ustawodawca wprowadził jednak rozróżnienie i nakazał uwzględnić "powierzchnię reklamy". Należy także wziąć pod uwagę legalną definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., która wskazuje, że pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieni art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze ustawionym przez gminę. Należy w związku z tym podkreślić, że za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27 kwietnia 2017 r., LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26 lutego 2014 r., III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17 października 2008 r., II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088). Zgromadzone w aktach rozpoznanej sprawy mapy a także dokumentacja fotograficzna obrazująca usytuowanie nośnika reklamowego potwierdzają, że konstrukcja przedmiotowej reklamy była umiejscowiona w pasie drogowym. Sąd stwierdza w związku z tym, że ustalenia organu co do usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego są jednoznaczne, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego (wraz z dokumentacją fotograficzną), wydrukach z map z zaznaczoną linią granicy pasa drogowego, a także w wynikach pomiarów sporządzonych przez uprawnionego geodetę i wydanej przez niego mapie zajętości terenu. Sąd nie znalazł także podstaw, aby zakwestionować dokonane przez organ wyliczenia powierzchni reklamy. Sąd jeszcze raz zaznacza, że obowiązujące na dzień stwierdzenia bezprawnego zajęcia pasa drogowego przepisy u.d.p. nie pozwalały na miarkowanie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w szczególności wymierzania jej za okres krótszy niż stwierdzony okres bezprawnego zajęcia pasa drogowego z uwagi na brak niezwłocznego (po ujawnieniu naruszenia) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Należy także zaznaczyć, że stronie skarżącej zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organy art. 189f k.p.a., który dotyczy odstąpienia przez organ administracji publicznej od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, przy spełnieniu określonych w nim przesłanek. Sąd wskazuje, że Spółka jest podmiotem profesjonalnym, który nie dochował należytej staranności wymaganej przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Strona nie podjęła żadnych czynności celem zweryfikowania, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie nośnika reklamy nie znajduje się w granicach pasa drogowego. Poprzestała na przeświadczeniu o legalności podejmowanych działań, uznając za wystarczające zapewnienia SM K. N., że teren należy do niej (pismo Spółki, k. 73 akt adm.). Strona nie może w sytuacji zaniechania podstawowych aktów staranności w dbałości o swój interes prawny, oczekiwać uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej z tytułu zaistniałego naruszenia. Reasumując, skoro w kontrolowanym postępowaniu zostało wykazane, że strona Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. Sąd stwierdza, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dostatecznie wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenił je bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. A zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w sentencji wyroku.