III SA/Kr 416/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Grzegorz Karcz (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2026 r. nr WP-VII.8641.228.2025 w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie tiret drugiego.

Wojewoda Małopolski (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r. znak WP-VII.8641.228.2025 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Organ I instancji, Prezydent) decyzji z dnia 26 listopada 2025 r., znak OE.710.071217/00005.2025 w części orzekającej o odmowie przyznania M. F. (dalej Skarżący) prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 października 2025 r. i orzekł o przyznaniu Skarżącemu od dnia 7 grudnia 2025 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres 180 dni, w wysokości 100 % kwoty zasiłku, na zasadach określonych w ustawie. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 3 października 2025 r. Skarżący zwrócił się do Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie o dokonanie rejestracji jako bezrobotny. W rubryce "ostatni pracodawca" Skarżący wskazał "Akademię [...]" z okresem zatrudnienia od dnia 30 czerwca 2025 r. do 12 września 2025 r. Do wniosku załączył opinię służbową żołnierza za ten okres. Decyzją z dnia 26 listopada 2025 r. Prezydent orzekł o przyznaniu Skarżącemu statusu bezrobotnego z dniem 3 października 2025 r. oraz odmówił przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 października 2025 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Organ I instancji powołał art. 2 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt. 14 lit. a i d, art. 218 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (tj.: Dz. U. z 2025 r., póz. 620 z późn. zm., dalej "ustawa o rynku pracy"") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."), Uzasadniając decyzję Organ I instancji wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika spełnienie przez Skarżącego w dniu rejestracji warunków do przyznania statusu bezrobotnego. Jednocześnie zaznaczył, że suma okresów, o których mowa w art. 218 ustawy o rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni lub podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2025 r. odwołał się od tej decyzji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku. Wskazał, że organ nie wliczył do stażu pracy służby wojskowej w okresie od 30 czerwca 2025 r. do 12 września 2025 r. Skarżący do odwołania przedłożył kopię książeczki wojskowej, z której wynikało, iż pełnił terytorialną służbę wojskową (w okresie od 28.11.2020 r. do 02.08.2022 r.), odbywał ćwiczenia wojskowe w ramach Legii (w okresie od 04.09.2022 r. do 24.09.2022 r.), pełnił zawodową służbę wojskową (w okresie od 24.07.2023 r. do 31.01.2025 r.) oraz odbywał ćwiczenia wojskowe (w okresie od 30.06.2025 r. do 12.09.2025 r.). Wojewoda Małopolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r. uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 października 2025 r. i orzekł o przyznaniu Skarżącemu od dnia 7 grudnia 2025 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres 180 dni, w wysokości 100 % kwoty zasiłku, na zasadach określonych w ustawie. W podstawie prawnej decyzji Organ II instancji powołał art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 ust. 2 pkt 1, art. 224 ust. 1, art. 225 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 221 ustawy o rynku pracy. Uzasadniając decyzję Wojewoda przytoczył art. 218 ust. 1 ustawy o rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, (...); w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (...) Do 365 dni, o których mowa w ust. 1, zalicza się również okresy zawodowej służby wojskowej, zasadniczej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby, odbywania ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy, służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny lub służby zastępczej oraz służby w charakterze personelu obrony cywilnej, o którym mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej skierowanego przez właściwy organ obrony cywilnej do wykonania zadań w czasie stanu wojennego i w czasie wojny (...)". Wojewoda wskazał, ze zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, który jest badany pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. W tym okresie, aby otrzymać prawo do zasiłku, osoba rejestrująca się jako bezrobotna, winna udokumentować co najmniej 365 dni zatrudnienia bądź innych okresów wliczanych do dni uprawniających do zasiłku. Skoro zatem Skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 3 października 2025 r., to badanym okresem 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania jest 2 kwietnia 2024 r. – 2 października 2025 r. Organ odwoławczy wskazał, że dopuścił jako dowód przedłożoną do odwołania książeczkę wojskową, w związku z czym Skarżący posiada wymagany okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych (439 dni). Wojewoda podkreślił przy tym, że okres ten Skarżący udokumentował jednak nie na dzień rejestracji (tj. 3 października 2025 r.), lecz na dzień 7 grudnia 2025 r. Podał, że skutki nieudokumentowania przez osobę bezrobotną w odpowiedni sposób uprawnień czy też uzupełnienia dokumentacji zostały uregulowane w art. 221 ustawy o rynku pracy, w myśl którego zdaniem organu II instancji w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po dniu zarejestrowania się w PUP, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 225 ust. 1". Decyzję tę Skarżący zaskarżył w części, tj. w zakresie dnia, od którego został przyznany zasiłek. Wniósł o przyznanie zasiłku od dnia 3 października 2025 r. Uzasadniając skargę wskazał, że art. 221 ust. 1 ustawy o rynku pracy w żaden sposób nie określa w jaki sposób należy udokumentować ów okres 180 dni. Skarżący wyjaśnił, że składając w dniu 3 października 2025 r. wniosek o rejestrację jako bezrobotny, przesłał opinię służbową za okres od 30 czerwca 2025r. do 12 września 2025r. W opinii tej zostały wyszczególnione m.in.: rodzaj służby, jej okres oraz miejsce jej pełnienia. W związku z tym opinia ta w sposób jednoznaczny potwierdza, że okres za który została wystawiona, spełnia wszelkie warunki do wliczenia go do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku. Zdaniem Skarżącego żaden przepis nie uprawnia organu do odrzucenia dokumentu jakim jest powyższa opinia i żądania skanów książeczki wojskowej. Skarżący nadmienił przy tym, że w dniu złożenia wniosku nie dysponował książeczką wojskową z odpowiednim wpisem oraz że jeżeli organ I instancji wydając decyzję faktycznie miał wątpliwości co do faktów, które potwierdza ww. opinia powinien, przed tej decyzji, zgodnie z art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W pismach procesowych z dnia 27 maja 2026 r. oraz z dnia 9 czerwca 2026 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko uzupełniając je o dodatkową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej spór nie dotyczył tego, czy Skarżący posiada wymagany okres uprawniający do zasiłku. Organ odwoławczy sam bowiem ustalił, że okres ten wynosi 439 dni. Spór sprowadzał się wyłącznie do tego, czy prawo do zasiłku powinno zostać przyznane Skarżącemu od dnia rejestracji, tj. od 3 października 2025 r., czy dopiero od dnia 7 grudnia 2025 r., kiedy to Skarżący dołączył do odwołania kopię książeczki wojskowej. W sporzy tym rację należało przyznać Skarżącemu. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy o rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli spełnia ustawowe warunki, w tym posiada w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania co najmniej 365 dni okresów uprawniających. Do okresów tych ustawodawca zaliczył również określone okresy służby wojskowej, w tym zawodową służbę wojskową oraz ćwiczenia wojskowe. Natomiast art. 221 tej ustawy stanowi regulację, odnoszącą się do sytuacji, w której bezrobotny udokumentuje okres uprawniający do zasiłku dopiero po dniu zarejestrowania się w PUP, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego. W ocenie Sądu przepis art. 221 ustawy o rynku pracy ma zastosowanie w sytuacjach, gdy bezrobotny obiektywnie nie dysponował w dniu rejestracji żadnym dowodem na wymagany staż i dopiero po rejestracji dokumentację tę uzyskał lub dostarczył. Przepis ten nie ma jednak zastosowania wtedy, gdy bezrobotny złożył dokument przy rejestracji, lecz organ bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego arbitralnie odmówił temu dokumentowi mocy dowodowej. Innymi słowy przepis art. 221 nie może być wykładany w ten sposób, że każde późniejsze przedłożenie dokumentu w ocenie organu bardziej typowego, pełniejszego albo wygodniejszego dowodowo dla organu powoduje automatyczne przesunięcie daty nabycia prawa do zasiłku. W ocenie Sądu decydujące jest to, czy w dniu rejestracji organ dysponował dokumentem pozwalającym ustalić okres kwalifikowany, ewentualnie dokument ten rodził potrzebę przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających. Wskazując na powyższe przypomnieć zarazem trzeba, że postępowanie w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie zasady ogólne k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to ni mniej ni więcej jak tylko że organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić go w sposób wszechstronny. W sprawie niniejszej Skarżący złożył przy rejestracji opinię służbową wystawioną przez Akademię [...] dotyczącą okresu od 30 czerwca 2025 r. do 12 września 2025 r. Opinia ta wskazywała rodzaj służby, okres jej pełnienia i miejsce pełnienia służby. Opinia ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdyż pochodzi od organu wojskowego działającego w zakresie swych kompetencji. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedłożona przez Skarżącego w dniu rejestracji opinia służbowa stwierdzała rodzaj służby, jej okres oraz miejsce pełnienia a więc wszystkie elementy niezbędne do weryfikacji przesłanek z art. 218 ust. 2 pkt 1 ustawy o rynku pracy. Jeżeli organ rejestracyjny miał wątpliwości, czy złożona opinia służbowa wystarcza do zaliczenia danego okresu, powinien był wezwać Skarżącego do wyjaśnienia lub uzupełnienia dokumentacji albo zweryfikować przedłożony przez Skarżącego dokument w odpowiedniej jednostce wojskowej. Nie mógł natomiast poprzestać na odmowie przyznania zasiłku od dnia rejestracji, gdyż takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczności te umknęły uwadze organu odwoławczego, który następnie błędnie przyjął, że dopiero dokument złożony w odwołaniu wywołuje skutek z art. 221 ustawy o rynku pracy. To naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy ponieważ przesądziło o pozbawieniu Skarżącego prawa do zasiłku za okres od 3 października do 6 grudnia 2025 r. Organ odwoławczy, dopuszczając na etapie postępowania odwoławczego dowód z książeczki wojskowej, potwierdził tylko, że Skarżący legitymuje się wymaganymi 439 dniami stażu. Uwypuklić jednak należy, że stwierdzenie to dotyczyło okoliczności, które istniały już w dniu rejestracji 3 października 2025 r. Fakt, że dokumentacja nie dotarła do akt sprawy przed wydaniem decyzji I instancji, wynikał zaś bezpośrednio z naruszenia przez organ I instancji obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego. W tych okolicznościach zastosowanie przez Organ odwoławczy art. 221 ustawy o tynku pracy było więc nieuprawnione. Innymi słowy organ II instancji trafnie ustalił, że Skarżący posiada łącznie 439 dni okresów uprawniających do zasiłku w badanym przedziale 18 miesięcy. Błędnie jednak przyjął, że okres ten został udokumentowany dopiero 7 grudnia 2025 r. Uwypuklić jednocześnie trzeba, że choć przepis art. 221 ustawy o rynku pracy służy zabezpieczeniu interesu systemu ubezpieczeń społecznych i systemu finansowania zasiłków to jednak nie powinien on stanowić instrumentu przerzucenia na bezrobotnego negatywnych konsekwencji naruszeń procesowych popełnionych przez organy administracji. Wykładnia celowościowa art. 221 ustawy o rynku pracy przemawia za tym, że przepis ten jest adresowany do sytuacji, gdy bezrobotny z powodów niezwiązanych z działaniem organu nie dysponował dokumentami w dniu rejestracji i z własnej inicjatywy dostarcza je później. Nie obejmuje zaś sytuacji, gdy przyczyną spóźnionego dostarczenia dokumentów są zaniechania czynności wyjaśniających popełnione przez organ. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ odwoławczy będzie związany poglądem Sądu wyrażonym w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.) i powinien przy uwzględnieniu całości dowodów, w tym opinii służbowej złożonej przy rejestracji i wpisów w książeczce wojskowej ustalić datę początkową prawa do zasiłku na dzień 3 października 2025 r.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy.