III SA/Kr 390/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Bożenna Blitek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów pogrzebu skargę oddala.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie: - art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2011. 687) ; - z art. 752 i 753 § 2 Kodeksu cywilnego , - art. 1 pkt 1, art. 6 oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją z dnia 10 stycznia 2014r nr [....] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r. Nr [....] odmawiającą skarżącej M. K. refundacji kosztów pogrzebu i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji . Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : W dniu 22 lutego 2013r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o zwrot kosztów pogrzebu swojej sąsiadki M. S. , dla której skarżąca była opiekunem prawnym ustanowionym przez Sąd Rejonowy [....] , Wydział [....] postanowieniem z dnia [....] 2012r. , sygn.akt [....] . We wniosku skarżąca podniosła , że M. S. przebywała w Domu Opieki Społecznej w G., natomiast zmarła w szpitalu w K. Zgodnie z wolą zmarłej , skarżąca pochowała ją na cmentarzu w N. Do wniosku zostało dołączone postanowienie o ustanowieniu opieki prawnej , akt zgonu M. S. oraz rachunki dotyczące pochówku. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. uznając się za organ niewłaściwy w sprawie , pismem z dnia [....] 2013r. nr [....] przekazał wniosek skarżącej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z siedzibą w T. – stwierdzając , że wniosek powinna rozpatrzeć ta gmina , na terenie której znajduje się ośrodek , w którym ostatnio przebywała zmarła . Z kolei Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. z siedzibą w T. również uznając się za organ niewłaściwy w sprawie , pismem z dnia [....] 2013r. nr [....] przekazał wniosek skarżącej do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Filia Nr [....] w K. wskazując , iż zgodnie z art.10 ust.3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U.2011.687) , zwłoki niepochowane przez podmioty , o których mowa w ust.1 , albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczna i badawczą w dziedzinie nauk medycznych , chowane są przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej – Filia Nr [....] w K. pismem z dnia [....] 2013r. zwrócił wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z siedzibą w T. stwierdzając , że zmarła nie była zameldowana na terenie K. , nie była kierowana przez MOPS z K. do domu opieki społecznej , a zatem właściwą gmina do rozstrzygnięcia sprawy jest gmina , która skierowała M. S. do domu pomocy społecznej . W związku z zaistniałym negatywnym sporem kompetencyjnym , Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z siedzibą w T. złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o jego rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [....] 2013r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot kosztów pogrzebu M. S. jest Prezydent Miasta. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium stwierdziło , że niniejsza sprawa nie dotyczy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu , lecz refundację poniesionych przez skarżącą kosztów na ten cel za gminę zobowiązaną do tego na podstawie właściwych przepisów . W opinii Kolegium Gmina Miejska K. jest zobowiązana do pokrycia kosztów pogrzebu M. S. Mając na uwadze powyższe okoliczności Prezydent Miasta rozpatrzył wniosek skarżącej i decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] odmówił refundacji kosztów pogrzebu . Organ ustalił , że zmarła M. S. na stałe zameldowana była w miejscowości P. [....] , gmina G. W ostatnim okresie życia przebywała w Domu Pomocy Społecznej w B. , skąd została przewieziona do szpitala w K., gdzie zmarła w dniu [....] 2013r. Skarżąca jako opiekun prawny zorganizowała pogrzeb , zgodnie z wolą Zmarłej i poniosła z tego tytułu określone koszty. Ośrodek Pomocy Społecznej nie był jednak wcześniej o tym informowany. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie zaszły przesłanki do pochowania zwłok M. S. przez Gminę Miejską K., ponieważ zwłoki te zostały pochowane przez skarżącą . Organ podniósł , iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia w formie refundacji kosztów pogrzebu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła , iż od lutego 2013 r. zwracała się do różnych instytucji o zwrot kosztów pogrzebu , jednak w dalszym ciągu sprawa ta pozostaje niezałatwiona. Skarżąca zorganizowała pogrzeb M. S. nie wiedząc , że nie jest to obowiązkiem opiekuna prawnego , jednak pozostawała w takim przeświadczeniu . Zorganizowanie pogrzebu wymagało zaciągnięcia pożyczek, gdyż skarżąca jest osobą niepracującą , opiekującą się upośledzoną córką . Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie starała się o zasiłek celowy na pokrycie kosztów pogrzebu M. S., ale o zwrot kosztów pogrzebu, które winna ponieść Gmina. W związku z tym do rozpatrzenia wniosku skarżącej nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił , że art.10 ust.3 ustawy o cmentarzach i chowaniu nakłada na właściwą gminę obowiązek dokonania pochówku , jednak ani przepisy tej ustawy , ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zobowiązuje, ani też nie uprawnia organów gminy do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zwrocie kosztów pogrzebu osobie, która pochówku dokonała pomimo, iż nie była do tego zobowiązana . Decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana bez podstawy prawnej , a przez to jest obarczona wadą powodującą jej nieważność skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jak wyżej podniesiono , żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości przyznania , czy też odmowy przyznania refundacji kosztów pogrzebu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , skarżąca organizując pogrzeb M. S. działała w zastępstwie Gminy K. , a zatem jej roszczenie o refundacje kosztów poniesionych z tego tytułu ma charakter cywilnoprawny tj. prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i 753 § 2 Kodeksu cywilnego ). Roszczenie to może być dochodzone w drodze powództwa cywilnego. Organ odwoławczy pouczył skarżącą , że w razie spełnienia ustawowych przesłanek, może się starać o zasiłek pogrzebowy (do 4000 zł.). Zgodnie z art. 78 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U.2013.1440) zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca podniosła , że poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była dla niej korzystna . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika , że skarżąca kierując się koniecznością zachowania godności należnej zmarłej M. S. zajęła się organizacją pogrzebu i zgodnie z jej wolą pochowała na cmentarzu w N. Podkreślić należy , że skarżąca nie była zobowiązana do organizacji pogrzebu , gdyż jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych , prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1/pozostały małżonek(ka) ; 2/krewni zstępni ; 3/ krewni wstępni ; 4/krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa ; 5/ powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Z kolei art.10 ust.2 ww. ustawy stanowi , że zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust.1 mogą być przekazane do celów naukowych publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych . Zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych - zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Z przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika , że Gmina K. zobowiązana była do pochowania M. S., a w konsekwencji również Gmina K. zobowiązana była ponieść koszty sprawienia pogrzebu. Niemniej jednak , skoro skarżąca pokryła koszty pogrzebu , to powinna rozważyć możliwość rekompensaty tych kosztów poprzez uzyskanie zasiłku pogrzebowego. Zgodnie z art.78 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych , zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie , która pokryła koszty pogrzebu. Zasiłek pogrzebowy przysługuje również pracodawcy , domowi pomocy społecznej , gminie , powiatowi , osobie prawnej kościoła lub związku wyznaniowego , jeżeli pokryły koszty pogrzebu ( art.78 ust.2 ww. ustawy ). Prawo to jednak wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby , po której zasiłek przysługuje ( art.81 ww. ustawy). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2010r. , sygn.akt I UK 222/10 stwierdził , że przepisy art.78 – 79 ustawy z dnia 17 grudnia o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych , określają zasadę wypłaty zasiłku pogrzebowego lub zwrotu kosztów pogrzebu w udokumentowanej wysokości – oprócz bliskich – także osobom obcym , bez jakiegokolwiek ich różnicowania , oraz na rzecz podmiotów wymienionych w art.78 ust.2 tej ustawy. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do rozstrzygania kwestii zasiłku pogrzebowego , ani innych roszczeń z tytułu refundacji kosztów pogrzebu np. jak sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze – prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Rozważania , czy roszczenie skarżącej może być dochodzone w postępowaniu cywilnym , wykraczają poza kompetencje tego Sądu. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , a organ ten nie mógł orzekać w zakresie zgłoszonego żądania. Oznacza to , że Prezydent Miasta nie mógł wydać żadnego orzeczenia – ani o refundacji , ani o odmowie refundacji kosztów pogrzebu. W postępowaniu administracyjnym brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zgodnie z art.138 § 1 pkt.2 w związku z art.105 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego zasadnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skargi , że " pierwsza decyzja SKO była korzystna i nakazywała zwrot kosztów..." należy stwierdzić , że w dniu [...] 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie nr [....] rozstrzygające właściwość organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot kosztów pogrzebu. W postanowieniu tym organ wskazał , że wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony przez Prezydenta Miasta. Postanowienie to nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia samego wniosku. W związku z powyższym twierdzenie skarżącej jest nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy , nie znajdując podstaw do uznania , że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.) , orzekł jak w sentencji.