III SA/Kr 368/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Marta Kisielowska WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r., nr 2/ZW2023-O/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności i świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego S. W. 487 (czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 4 lutego 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie (dalej: "KMP", "organ I instancji") z 5 grudnia 2025 r. Rozstrzygnięciem tym organ I instancji odmówił skarżącemu (S. W.) wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz nagrody rocznej – należnych w związku ze zwolnieniem ze służby Policji z dniem 20 lutego 2023 r. W pierwszej kolejności KWP, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, stąd postępowanie administracyjne winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe, podał, że KPP jest organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej należnego uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych przysługujących byłemu policjantowi pełniącemu służbę w tej jednostce Policji oraz do orzekania w formie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Na analogicznej zasadzie są rozstrzygane żądania funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji, jeśli dotyczą należności wynikających ze stosunku służbowego. Zasada ta jest w pełni akceptowana przez wojewódzkie sądy administracyjne. KWP podał, że w rozpoznawanej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - o co wzywał skarżący w piśmie z 20 października 2025 r. - nie mogła zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 30 października 2018 r. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy dotyczące wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed 1 marca 2023 r. słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. Powyższe uzasadnia również brak umorzenia postępowania administracyjnego, wobec niezachodzenia przesłanki jego bezprzedmiotowości, zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. Organ podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. Skarżącemu wypłacono uposażenie za styczeń i luty 2023 r., świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy) – naliczone zgodnie z przepisami obowiązującymi w terminie ich wypłaty. Dalej organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. regulują przepisy (art. 9 ust.1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256) oraz ustawa (art. 41 ust.1 i 2) z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666). Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 lutego 2023 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r.. Zdaniem KWP, brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawiało wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-4 zostały, obliczone w oparciu o wysokość uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), organ podał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym niezasadny był także zarzut naruszenia Konstytucji RP z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych (por. wyrok TK z 8 maja 2000 r. SK 22/99). Odnosząc się do kwestii wezwania do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie, KWP podał, że ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz.1691) - dalej jako: "k.p.a." oraz art 63 § 1 k.p.a. w zw. z art 20 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównanie żądanych świadczeń, tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; b. niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu pracy; c. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym. 2. art. 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art 6 k.p.a. przez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji gdy - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; 3. art. 105 §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 4. przepisów prawa materialnego - art. 41 ust 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5. przepisów prawa materialnego – art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wskazane przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie w dniu 21 lipca 2026 r. pełnomocniczka skarżącego podtrzymując zarzuty skargi, powołała się na analogiczne, w jej ocenie, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z 16 lipca 2026 r., III OSK 718/26. Jednocześnie wyjaśniła, ze powództwo o zapłatę zostało przekazane przez Sąd Pracy postanowieniem o sygnaturze akt IVP 1685/25/N do Wydziału Cywilnego właściwego sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ Sąd uznał, że skoro skarżący w sposób oczywisty nie żądał wszczęcia postępowania administracyjnego to organ nie był uprawniony do jego wszczęcia i prowadzenia, skoro żadne przepisy nie dają podstawy prawnej do wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli wymagana jest zgoda strony. Niemniej jednak niezasadne były zarzuty skarżącego, że kwestie wynagrodzenia funkcjonariuszy policji nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym. W szczególności w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym sprawy dotyczące wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy należą do kompetencji organów Policji, są bowiem sprawami ze stosunków służbowych. Należy podkreślić, że zgłoszone przez skarżącego żądania dotyczą stosunku służbowego, okresu, kiedy skarżący pozostawał czynnym funkcjonariuszem Policji, a zatem do 20 lutego 2023 r. Z akt wynika, że pełnomocniczka skarżącego pismem z 20 października 2025 r. (a więc jeszcze przed upływem 3 letniego terminu przedawnienia roszczeń pracowniczych) wystosowała wezwanie do zapłaty – jak to ujęła w końcowej części pisma "wyrównania świadczeń pracowniczych" (k. 1-7 akt administracyjnych). Z odwołania wynika wprost, że zamiarem skarżącego nie było potraktowanie jego "wezwania o zapłatę" jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Orzekającemu Sądowi znane jest różnorodne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tożsamych sprawach co do istoty spornego zagadnienia (wyrównania świadczeń związanych z odejściem ze służby i świadczeń emerytalnych na skutek waloryzacji uposażeń policyjnych od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r.) i po ponownym przeanalizowaniu argumentów stron – orzekający skład przychylił się do stanowiska, że skoro art. 61 § 2 k.p.a. wymaga uzyskania zgody strony na wszczęcie postępowania administracyjnego, to jeżeli taka zgoda nie została udzielona (co w rozpatrywanej sprawie wobec twierdzeń skarżącego i jego pełnomocniczki nie budzi wątpliwości) to organ nie mógł wszcząć lub kontynuować postępowania administracyjnego wbrew woli skarżącego. Sąd w tym zakresie powtarza więc za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w powoływanym przez pełnomocniczkę skarżącego wyroku z 16 lipca 2026 r., III OSK 718/26 stwierdził, że: "W tej konkretnej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Okoliczność ta uszła uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie. W szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty". W tym zakresie Sąd powtarza również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 7 maja 2026 r., III SA/Kr 302/26, w którym orzekający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazywał, że art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje instytucję wszczęcia postępowania w sprawie, której postępowanie wszczynane jest na wniosek, z urzędu, ale organ powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny, nie może nastąpić przez czynności konkludentne (por. System prawa administracyjnego procesowego G. Łaszczyca, A. Matan Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym Tom II Cześć 3, s. Warszawa 2021 r., s. 223). Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2024 r., II SA/Bd 669/24 i wskazane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, z uwagi na treść "wezwania o zapłatę" oraz odwołania, a także zawarte w nim oświadczenia skarżącego, że nie składał wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ II instancji – zgodnie z zasadą aktualności - powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Podkreślić należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 września 2024 r., II OSK 2227/23). Równocześnie, z uwagi na treść odwołania – wyraźny brak zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego – brak było podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., III OSK 2786/24): "Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania". Niemniej jednak niezasadne były argumenty skarżącego, że kwestie uposażenia funkcjonariuszy policyjnych nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym. Orzekający Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r.,. III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r., III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r., III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r., III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 grudnia 2001 r., II SA 2591/01), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. W OTK-A 2018/65, wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2021 r. , III OSK 2608/21: "(...) tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli. Na marginesie wskazać należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2 000 wyroków NSA i ok. 4 000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby. Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu). Co więcej podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2026 r. III OSK 266/26 (a dotyczącym funkcjonariuszy policji domagających się wyrównania świadczeń począwszy od 1 stycznia 2023 r. po odejściu ze służby w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r.) wskazując, że: "właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi Policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach i doktryny, i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie". Na uzasadnienie tegoż stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przywołał poglądy doktryny i judykatury. Tym samym, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażanego przez skarżącego w toku postępowania, w tym także postępowania sądowoadministracyjnego, że sprawa o wypłatę wyrównania uposażenia, ekwiwalentu, nagrody rocznej oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby należą do właściwości sądów cywilnych. Z uwagi na uwzględnienie skargi z przyczyn związanych z brakiem możliwości rozstrzygania przez organy administracyjne (tu: organy policyjne) zarzutów o dyskryminacyjnym charakterze art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 – Sąd nie odnosił się do tego typu zarzutów, gdyż zajęcie stanowiska na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w puncie III wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 215