III SA/Kr 367/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: SWSA Grzegorz Karcz Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r. nr 3/ZW2023-O/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego W. P. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 4 lutego 2026 r. nr 3/ZW2023-O/2026 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Komendant, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 154 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636, dalej: u.o.P.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 15 grudnia 2025 r., nr 84/2025 znak: MK.1208.22.2025.DS w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 października 2025 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do zapłaty wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie: 1) uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., 2) odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, 3) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, 4) nagrody rocznej za 2023 rok. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r., tj. przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na 2023 rok oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją nr 84/2025 z dnia 15 grudnia 2025 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego nr 411/2023 Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. Organ I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych - wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) z odwołującym; b) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na skutek wniesionego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (t.j. Dz.U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez jej zastosowanie, w sytuacji, gdy utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; b) art. 33 ust. 3, art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. i po tej dacie. Zdaniem skarżącego, takie różnicowanie prowadzi do dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy odeszli w lutym 2023 roku, wobec tych, którzy pełnili służbę do marca i później. Funkcjonariusze, którzy świadczyli służbę w styczniu i lutym 2023 roku, wykonywali identyczne obowiązki jak pozostali, a jednak zostali nieprawidłowo wynagrodzeni. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję do orzekania w niniejszej sprawie oraz o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Alternatywnie, na podstawie art. 132 k.p.a., skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i dokonanie reasumpcji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 lutego 2026 r. Na wstępie Komendant, po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r.) bądź uprawnienie do tych należności nabył w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 13 tego rozporządzenia, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej. Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następują przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 r., na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego. Komendant stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - o co wzywa strona w swoim wystąpieniu z dnia 20 października 2025 r. - nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego. W ocenie Komendanta, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. Dalej organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 20 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty. Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.), kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r. W ocenie Komendanta, brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-4 zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych - zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawi (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe – takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. Odnosząc się do kwestii wezwania do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie, organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.o.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych, rozstrzyganie w tym przedmiocie nie leży więc w gestii organów ani sądów administracyjnych. Ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; b. niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; c. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym. 2. art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej. 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. 4. przepisów prawa materialnego - art 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5. przepisów prawa materialnego- art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Dodatkowo, skarżący wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to: a) rozkazu personalnego nr 411/2023 Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 20 lutego 2023 r.; b) decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z dnia 20 kwietnia 2023 r. - celem wykazania faktu przejścia skarżącego na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec skarżącego - wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem, przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zostały podzielone. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01 (CBOSA), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21, CBOSA). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2608/21 (CBOSA) "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli. Przypomnieć przy tym należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby. Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu). W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200). Poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego wymaga wyczerpania drogi instancyjnej w postępowaniu administracyjnym (por. E. Mazurczak-Jasińska, Rozstrzyganie sporów przez sąd administracyjny [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 483-491). W przypadku zatem zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem, nawet reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Powołanym przez stronę postępowania przepisom powinno się przypisywać - co do zasady - rolę jedynie propozycji prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie (zob. wyroki z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1331/05 czy z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1812/11 CBOSA). To organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeanalizowania sprawy i zastosowania właściwego trybu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II GSK 340/12, CBOSA). Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. II OSK 2465/15, CBOSA). W rozumieniu art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj., jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 340/05, CBOSA; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, komentarz do art. 61). "Zgodzić należy się z opinią wyrażoną przez B. Adamiak, że nie powinno się przy interpretowaniu art. 61 § 1 i 3 KPA pomijać przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 KPA) oraz przepisów nakładających na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości w sprawie (art. 19 w zw. z art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i 3 KPA). Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 § 3 KPA, w tym znaczeniu, że "gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa jest on obowiązany podjąć czynności proceduralne postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji" (zob. glosa krytyczna B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. IV SAB 43/99, niepubl., PS 1994, Nr 11-12, s. 135; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 31, C.H.Beck 2023, komentarz do art. 61). Należy też przywołać jednolite orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie żądań byłych funkcjonariuszy Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu urlopowego, zgłaszanych przez nich po zapadnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w których to sprawach stwierdzona została bezczynność organu Policji. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że skarżący mógł żądać wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania. Skoro była podstawa prawna, organ mógł w prawem przewidzianym terminie wydać orzeczenie w sprawie żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Komendant Policji mógł rozpoznać żądanie skarżącego, bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału. Nie rozpatrując żądania skarżącego, organ dopuścił się bezczynności. Uzasadniając takie stanowisko NSA wskazywał, że w orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, odmowa natomiast wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z żądaniem skarżącego, organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że żądanie jest bezzasadne). Skierowanie do skarżącego pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego żądania (zob. np. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. I OSK 3258/19, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. I OSK 664/20, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 173/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 2506/20, z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1354/20, I OSK 1549/20, I OSK 1688/20, I OSK 1708/20 i I OSK 1601/20, z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 2832/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3665/21, z dnia 18 października 2023 r., sygn. III OSK 4268/21, CBOSA). Przywołana natomiast uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. W tego rodzaju sprawach tj. dotyczących żądań organu administracyjnego niezwiązanych ze stosowaniem przepisów określających wymiar należności, ale z faktem wypłaty nienależnego świadczenia (np. omyłkowo wypłaconych podatnikom nadpłat podatkowych), sądy administracyjne uznają drogę cywilnoprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. I FSK 1680/10, powtórzony w wywodach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1106/13, CBOSA). Na marginesie jedynie wskazać należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Świadczenie to zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 592) w przeciwieństwie do wynagrodzenia i świadczeń z nim związanych, wolne jest od podatku dochodowego. Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą, rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, co zasadnie podniósł organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1467/13, CBOSA). Jeżeli natomiast skarżący swoje roszczenie dochodzone przed sądem powszechnym opiera na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu lub innych instytucjach prawa cywilnego, to sprawa taka nie jest z pewnością tożsamą z przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazać także należy, że uznając drogę postępowania cywilnego za właściwą dla dochodzonych przez siebie roszczeń, skarżący nie musiał kierować żądania zapłaty do organu. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 pkt 3 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568, dalej: k.p.c.) pozew powinien zawierać informację czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku, gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnienie przyczyn ich niepodjęcia. Już z samej treści tego przepisu wynika, że wezwanie do zapłaty nie jest niezbędne do wytoczenia powództwa, wystarczy bowiem, że powód wyjaśni, dlaczego nie podjął próby pozasądowego rozwiązania sporu, choć nawet brak takiego wyjaśnienia nie uniemożliwia nadania sprawie biegu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "brak informacji o czynnościach powoda w zakresie podejmowania próby polubownego załatwienia sporu przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego nie stoi na przeszkodzie nadaniu biegu pozwowi, przewodniczący nie wzywa powoda pod rygorem zwrotu pozwu do jego uzupełnienia. W konsekwencji brak ten wyłącza stosowanie sankcji zwrotu pozwu (art. 130 § 1 zd. 1 KPC)" (A. Zieliński, K. Flaga-Gieruszyńska [w:] K. Flaga-Gieruszyńska, A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, wyd. 13, Legalis 2025, komentarz do art. 187). "Nałożony na powoda obowiązek podania informacji co do przedsądowego postępowania ugodowego został przez ustawodawcę zaliczony do wymogów formalnych pozwu, którego niedochowanie nie skutkuje jednak niemożnością nadania sprawie dalszego biegu. Z tych względów powód, który nie zawarł w pozwie rozważanej informacji, nie będzie wzywany do uzupełnienia braków pozwu w tym zakresie, a sam pozew nie będzie mógł być z tego powodu zwrócony (art. 130 § 1 KPC). Informacja o podjętych przez strony próbach pozasądowego zakończenia sporu lub zaniechaniu ich podjęcia, którą powód powinien zawrzeć w pozwie, ma umożliwić sądowi dokonanie oceny realnych możliwości zakończenia sporu sądowego w drodze mediacji, a tym samym celowości skierowania stron do mediacji (więcej na ten temat zob. A. Budniak-Rogala, Wymóg obligatoryjny pozwu z art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c. - de lege lata i de lege ferenda, w: J. Olszewski, Ł. Błaszczak, R. Morek (red.), Arbitraż i mediacja - perspektywy prywatnoprawna i publicznoprawna. Księga pamiątkowa ku czci profesora Jana Łukasiewicza, Rzeszów 2018, s. 93 i n. wraz z powołaną tam obszernie literaturą)" (E. Rudkowska-Ząbczyk, A. Fruk [w:] E. Marszałkowska-Krześ, I. Gil (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, wyd. 37, Legalis 2025, komentarz do art. 187). "W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji (Druk sejmowy VII kadencji, Nr 3432) wskazano: "(...) brak informacji o działaniach związanych z polubownym rozwiązaniem sporu na etapie przesądowym nie zostanie obarczony sankcją zwrotu pozwu. Ponieważ brak informacji o skorzystaniu z polubownych metod rozwiązania sporu nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, przewodniczący nie będzie wzywał powoda do uzupełnienia braków formalnych pozwu, a także nie będzie mógł zastosować sankcji zwrotu pozwu - zgodnie z art. 130 § 1 KPC. Informacja zawarta w pozwie ułatwi sędziemu dokonanie wstępnej oceny, czy sprawa może zostać skierowana do mediacji w toku postępowania sądowego. Brak podjęcia próby polubownego rozwiązania sporu lub informacji na ten temat w pozwie może mieć wpływ na postępowanie na dalszych etapach". (...) Wyrażono nawet pogląd, że pkt 3, dodany do art. 187 § 1 KPC, wprowadza zbędny formalizm, utrudniający powodowi dochodzenie roszczeń [zob. I. Kunicki, w: A. Góra-Błaszczykowska (red.), Kodeks, t. IA, art. 187, Nb 60], z czym w pewnym sensie można się zgodzić, aczkolwiek brak tego elementu nie powinien skutkować negatywnie dla wnoszącego pozew, w szczególności nie ma tu zastosowania art. 130 KPC [podobnie M. Jędrzejewska, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks, t. I, art. 187, Nb 24; A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks, art. 187, Nb 18]" (T. Szanciło [w:] T. Szanciło (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Art. 1–45816. Tom I, wyd. 2, 2023, komentarz do art. 187). "Powód wezwany do uzupełnienia istniejących braków formalnych, uzupełnił je z wyjątkiem podania, czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnić miał przyczyny ich niepodjęcia. Brak tej informacji z pewnością nie uniemożliwia nadanie sprawie biegu, w związku z czym nie było uzasadnione stosowanie art. 130 k.p.c. i zarządzenie zwrotu pozwu" (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I ACz 823/16, LEX nr 2076754). W niniejszej sprawie z żadnej części żądania skarżącego (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wynikało, aby podstawy tego żądania upatrywać miał w przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu czy też jakiejkolwiek innej instytucji prawa cywilnego, dla których to roszczeń właściwym byłby sąd powszechny. W żądaniu tym brak było także wskazania, że skarżący odmówi przyjęcia świadczenia, jeżeli wypłata nastąpiłaby w trybie czynności materialno-technicznej, tj. czynności dokonywanej przez organ administracyjny (a nie potencjalnego przeciwnika procesowego w procesie przed sądem powszechnym). Dalej wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 28 października 2025 r., doręczonym w dniu 4 listopada 2025 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie pismem z dnia 18 listopada 2025 r., doręczonym w dniu 24 listopada 2025 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Ani bezpośrednio po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani w wyznaczonym terminie, pełnomocnik skarżącego nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszonym żądaniem, takie stanowisko zostało przez niego zaprezentowane dopiero w odwołaniu od niekorzystnej dla jego mocodawcy decyzji organu I instancji. Nie sposób zatem nie odnieść wrażenia, że pełnomocnik skarżącego próbował równolegle niejako testować zarówno postępowanie administracyjne (i sądowoadministracyjne), jak i cywilne, by następnie, uzyskawszy w postępowaniu administracyjnym niekorzystne dla jego mocodawcy rozstrzygnięcie organu I instancji, twierdzić, że jego zamiarem nie było wszczęcie postępowania administracyjnego i działanie pracodawcy jako organu właściwego do rozpatrywania roszczeń. Do czasu zatem skutecznego cofnięcia tego żądania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ani przed organem I, a dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ I instancji zobowiązany był do jego merytorycznego rozpoznania. Dopiero zawarty w odwołaniu wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o umorzenie postępowania, mógł zostać zakwalifikowany jako cofnięcie żądania. W ocenie Sądu, z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim oświadczenie skarżącego, że wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego, organ II instancji – zgodnie z zasadą aktualności - powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Cofnięcie żądania w toku postępowania skutkuje bowiem bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2024 r., sygn. II OSK 2227/23, CBOSA). Równocześnie, z uwagi na treść odwołania – wyraźny brak zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego – brak było podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, organ II instancji, z pominięciem treści odwołania skarżącego, rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.