III SA/Kr 364/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr SKO.EA/418/86/2023, w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej J. P. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .

Zaskarżonym przez J. P., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 18, art. 33 § 1, art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, zwanej dalej ustawą o postepowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. nr EE.313.2.298.2023 Prezydent Miasta Krakowa oddalił zarzut nieistnienia obowiązku wniesionego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r., wystawionego w związku z nieopłaconym postojem pojazdu samochodowego marki [...] o nr rej. [...], który odbywał się w dniu 22 lipca 2022 r. na drodze publicznej - ul. S. - w strefie płatnego parkowania w Krakowie. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że błędne jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłaty za parking w strefie płatnego parkowania nie powstał, albowiem skarżąca dokonując opłaty za postój w aplikacji mobilnej dokonała wyboru błędnego numeru rejestracyjnego pojazdu. Skarżąca bowiem winna była sprawdzić, czy dane z aplikacji są zgodne z danymi zaparkowanego pojazdu. Organ przytoczył postanowienia Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX/2177/17, z których wynika, że opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania wynika z mocy przepisów prawa miejscowego i jest pobierana od poniedziałku do piątku w godz. od 10:00 do 20:00 , a w przypadku nieuregulowania opłaty powstawał obowiązek opłaty dodatkowej w wysokości 150 zł. Zatem po stronie skarżącej bezspornie powstał obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty w wysokości 150 zł w związku z faktem parkowania pojazdu w miejscu ogólnodostępnym przeznaczonym do postoju w strefie płatnego parkowania przy ul. S. w Krakowie, wyznaczonym znakami obszarowymi D-44 "strefa płatnego parkowania". Nadto ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że znaki były czytelne, a miejsce postojowe było wydzielone prawidłowo. Zdaniem organu spełnione zostały wszelkie prawem przewidziane normy dotyczące oznakowania wjazdu w strefę płatnego parkowania. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku. Pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa), albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (por. WSA w Kielcach w wyroku z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 334/20). Procedurę rozpatrywania zarzutów reguluje art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, który to zarzut wierzyciel rozpoznaje w formie postanowienia. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. Organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: (1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; (2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części; (3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w:(a) art. 33 § 2 pkt 1-5, (b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Kolegium wskazało, że czynności egzekucyjne podejmowane przez organ pierwszej instancji wobec skarżącej wynikały z braku uiszczenia opłaty za parkowanie samochodu w strefie płatnego parkowania w Krakowie. Skarżąca zaparkowała pojazd marki [...] o nr rej. [...] w dniu 22.07.2022 r. przy ul. S. w Krakowie. W ocenie skarżącej sporne jest istnienie obowiązku uiszczenia dodatkowej opłaty z uwagi na brak obowiązku, wobec faktu dokonania opłaty poprzez aplikację mobilną za postój, jednak względem innego numeru rejestracyjnego pojazdu. W ocenie Kolegium obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty w wysokości 150 zł powstał po stronie skarżącej w związku z faktem parkowania ww. pojazdu w miejscu ogólnodostępnym przeznaczonym do postoju w strefie płatnego parkowania przy ul. S. w Krakowie, wyznaczonym znakami obszarowymi D-44 "strefa płatnego parkowania". Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, że skarżąca winna była dochować należytej staranności w zidentyfikowaniu pojazdu, za który dokonała opłaty z wykorzystaniem aplikacji mobilnej. Zaistniała omyłka wprowadzonego numeru rejestracyjnego nie może skutkować usankcjonowaniem wadliwego dokonania opłaty. Wobec powyższego zasadne jest rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 33 § 2 pkt 1 i 2 lit. c ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. poprzez wadliwe przyjęcie, że obowiązek określony tytułem wykonawczym istnieje; - art. 34 § 2 pkt 2 lit. a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe oddalenie wniesionego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej; - art. 7, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, przyjęcie, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonał prawidłowej oceny dowodów, podczas gdy organ w sposób ewidentny przekroczył granice swobodnej oceny dowodów jak i w żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonych przez stronę dowodów; - art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia istnienia obowiązku uiszczenia przez skarżącą dodatkowej, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu szczegółowego wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia 7 czerwca 2023 r. nr EE.313.2.298.2023 o oddaleniu zarzutu nieistnienia obowiązku wniesionego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1004/23, oddalił skargę. Na skutek jednakże skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 1087/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał w szczególności, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, stwierdził, powołując się na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17, że obowiązkiem skarżącej było podanie numeru rejestracyjnego pojazdu, dla którego postój był opłacany, czyli dla samochodu marki (...) nr (...), nie zaś dla innego/innych pojazdów, które nawet błędnie umieszczono w aplikacji. Tym samym sąd pierwszej instancji uznał, że błąd ten skutkował obowiązkiem zapłaty opłaty dodatkowej. NSA podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z: 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15; CBOIS). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Dalej NSA zauważył, że biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego przez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r., poz., 268, zwanej dalej ustawą o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10; CBOIS). Z konstrukcji art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego) (wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt I GSK 416/21; LEX nr 3269242). Przechodząc do meritum w pierwszym rzędzie wskazać należy, że przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi jednoznacznie, że opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za nieprawidłowy sposób wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest bowiem upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2467/21 "Ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy (rady miasta) opłat za parkowanie, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie bez podanego numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych - za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wykazującej brak podstaw do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale nieprzewidzianej ustawowo przesłanki nałożenia opłaty dodatkowej, tj. opłaty za niedopełnienie obowiązku przewidzianego w § 3 ust. 7 uchwały." Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia dowodu opłaty bez podania numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. NSA uznał więc, że doszło do naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię. Z podanych względów skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Sąd, będąc nie tylko związany, na mocy postanowień art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, wyrażonymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, ale i w pełni podzielając wyrażone w nim stanowisko, stwierdził zatem, że kontrolowane postanowienia są wadliwe i zaszła konieczność ich uchylenia wskutek błędnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wbrew bowiem stanowisku organów zgłoszony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku był zasadny. Odkodowywanie pojęcia "nieistnienia obowiązku" na gruncie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege), bo o tym przesądza użycie przez ustawodawcę w regulacjach prawnych mających zastosowanie w sprawie sformułowania: "pobiera", to po pierwsze, nie jest zatem wymagane konkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego i prowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Po drugie, z konstrukcji art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za nieprawidłowy sposób wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest bowiem upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie. Nie obejmują one uprawnienia do kreowania nowych przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności finansowej użytkowników dróg. W konsekwencji regulacje prawa miejscowego nie mogą prowadzić do rozszerzenia ustawowej przesłanki "nieuiszczenia opłaty" na sytuacje, w których opłata została zapłacona, lecz dowód jej wniesienia zawiera błędy formalne. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, jak zasadnie podkreślił w powoływanym wyroku NSA, że opłata dodatkowa ma charakter sankcyjny i jako taka podlega ścisłej wykładni. W konsekwencji niedopuszczalne jest jej nakładanie w sytuacjach nieobjętych wprost dyspozycją przepisu ustawowego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, orzekające organy, wydając kontrolowane postanowienia, dopuściły się więc naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z postanowieniami art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. W tych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w II sentencji wyroku, na podstawie art. 200, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zasądzając na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.