III SA/Kr 346/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. J. od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 24 stycznia 2023 r. znak: NP.5741.1.2023.SP w przedmiocie potrzeb kształcenia specjalnego oraz wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oddala sprzeciw

Decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. znak: NP5741.1.2023, Małopolski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 127 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej: Prawo oświatowe) oraz w związku z § 25 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. pz. 1743 z późn. zm.), uchylił orzeczenie nr [...] z dnia 12 grudnia 2022 r. oraz opinię nr [...] z dnia 12 grudnia 2022 r. Zespołu Orzekającego Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "K." w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ wyjaśnił, że w dniu 21 listopada 2022 r., K. S. (dalej: matka dziecka) złożyła do Zespołu Orzekającego Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "K." w K. wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka dla syna M. J. (dalej: dziecko), urodzonego 7 września 2016 r. w K. Jako przyczynę ubiegania się o wydanie orzeczenia podała: "Trudności dziecka w funkcjonowaniu w grupie, na terenie przedszkola, Zespół Aspergera - diagnoza lekarza", a jako cel wydania orzeczenia wnioskująca podała: "Wdrożenie WWR w pełnym wymiarze, kształcenia specjalnego, nauczyciel wspomagający, Terapia Sl, logopeda i terapia psychologiczna na terenie przedszkola". Do wniosku dołączyła obszerną dokumentację medyczną. Zarządzeniami nr [...] oraz [...] Dyrektora Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "K." w K. zostały powołane zespoły orzekające. Matka dziecka została zawiadomiona o terminie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka dla syna M. J. w dniu 12 grudnia 2022 r. Podczas spotkania w dniu 12 grudnia 2022 r., zespół orzekający przeanalizował dokumentacje dołączoną do wniosku i jednogłośnie wydał dla dziecka orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na autyzm, w tym zespół Aspergera na okres wychowania przedszkolnego oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka ze względu na niepełnosprawność na okres; od daty wydania da czasu rozpoczęcia edukacji w szkole. W dniu 26 grudnia 2022 r., do Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "K." w K. wpłynęło odwołanie G. J. (dalej: skarżący) od decyzji zespołu orzekającego, dotyczące orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii nr [...] o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, wydanych dla jego syna. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji (opinii) i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał m.in., że zespół orzekający wszczął postępowanie na wniosek tylko jednego z rodziców - matki małoletniego, w sytuacji braku porozumienia między rodzicami dziecka w tym zakresie, a konsekwentnie nie zawiadomił ojca małoletniego o wszczętym postępowaniu, terminie badań. Skarżący wskazał również, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie doręczono decyzji administracyjnych w obu sprawach, pomimo wyraźnego oznaczenia ojca i wskazania adresu jego zamieszkania, innego niż miejsce zamieszkania matki. W dniu 9 stycznia 2023 r., zespół orzekający uznał, że nie jest władny do uznania nieważności wydanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na fakt, że skarżący podnosi wadliwość procedury składania wniosku. Zarówno wnioskodawca, jak i skarżący zostali poinformowani o terminie posiedzenia zespołu orzekającego i byli na nim obecni. Małopolski Kurator Oświaty, rozpatrując odwołanie jako organ drugiej instancji, stwierdził ze organ pierwszej instancji wydając orzeczenie, nie dochował staranności w rozeznaniu sytuacji prawnej małoletniego. Pomimo wskazania we wniosku o wydanie dla dziecka orzeczenia i opinii - danych i adresu zamieszkania ojca chłopca, nie został on poinformowany o wszczęciu postępowania, nie miał możliwości czynnego uczestniczenia w nim i nie otrzymał wydanych przez zespół orzekający decyzji. Konflikt pomiędzy rodzicami dziecka został ujawniony po przekazaniu przez wnioskodawcę obu wydanych przez zespół orzekający decyzji do Przedszkola Niepublicznego "P." w K. W przewidzianym prawem terminie, ojciec dziecka wniósł do Małopolskiego Kuratora Oświaty odwołanie od obu decyzji, podnosząc pominięcie jego osoby w procesie wydania orzeczenia i opinii dla syna. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na brak podjęcia przez organ pierwszej instancji, działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im gwarancji procesowych, wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Orzeczenie nr [...]2 o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinia nr [...] o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z dnia 6 lutego 2019 r. zostały zatem wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia w całości decyzji zespołu orzekającego z dnia 12 grudnia 2022 r. i przekazania ich do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ l instancji winien rozważyć zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. do czasu uzyskania przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego zgodnie art. 97 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto, organ l instancji winien zbadać aspekt ewentualnego istnienia podstaw do wyłączenia pracownika biorącego udział w procesie wydania orzeczenia i opinii za względu na wskazane przez odwołującego powiązania rodzinne z matką dziecka. Od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. J. W sprzeciwie podniósł, że jakkolwiek decyzja organu II instancji eliminująca decyzję organu l instancji jest prawidłowa, to organ nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie jej nieważności jako obarczonej rażącym naruszeniem prawa. Nadto w sytuacji gdy matka dziecka nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku z uwagi na brak zgody sądu opiekuńczego, konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego, a nie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu l instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu sprzeciw jest nieuzasadniony. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji, jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ l instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., syg n. IIOSK1386/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów-Administracyjnych). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia zatem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych wart. 138§2k.p.a. Art. 64e p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Sprzeciw powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującego kontrolę decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów formalnych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. "Uzasadnione jednak wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: ... 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); ... Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie" (A. Kabat w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 64e). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący został pozbawiony udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie Sądu zostały zatem spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy nie bada czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Decyzja organu l instancji była wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Uchybienia organu l instancji dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego należy uznać za zasadne i nienaruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., oddalił go.