III SA/Kr 303/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na pismo Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zamiany lokali socjalnych postanawia: odrzucić skargę

Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. T. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośbą o zamianę lokalu socjalnego na inny lokal. Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa UM wskazał, że T. B. w ostatniej procedurze przedłużenia umowy najmu lokalu na kolejny okres nie podnosiła problemów związanych ze zbyt wysoką kondygnacją, ani nie prosiła o zmianę dotychczas zajmowanego lokalu. W związku z powyższym, w dniu 14 lutego 2020 r. wydane zostało skierowanie do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przy ul. M na okres 5 lat. Nadto do pism zawierających prośbę o zmianę lokalu nie zostały dołączone orzeczenia potwierdzające posiadanie przez T. B. lub innego członka jej rodziny orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decydując się na przyjęcie oferty zawarcia umowy najmu ww. lokalu wnioskodawczyni miała świadomość kondygnacji, na której lokal ten się znajduje. Niezależnie od powyższego wskazano, że zmiana lokalu wynajmowanego na warunkach najmu socjalnego może nastąpić wyłącznie w ramach procedury przedłużenia umowy najmu. W związku z powyższym prośba o zmianę lokalu może zostać rozpatrzona w kolejnej procedurze przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego - wniosek należy złożyć dwa miesiące przed zakończeniem umowy. Na powyższe pismo T. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) poprzez brak pouczenia, że w sprawie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji, w szczególności niewskazanie w zaskarżonym akcie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci zaświadczeń lekarskich i w konsekwencji nieprzeprowadzenie weryfikacji wniosku skarżącej o całokształt informacji pozostających w dyspozycji organu i zasadzie pominięcie tych dowodów. - § 30 ust. 7 pkt. 8 Uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. poz 9906, zwanej dalej uchwałą), poprzez błędne ustalenie braku podstawy prawnej do zamiany lokalu socjalnego na innych lokal socjalny i umotywowanie swojego stanowiska innym przepisem uchwały i nie odniesienie się w ogóle do interpretacji przepisu, który skarżąca wskazała jako podstawę prawną swojego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. Podał, że odmowa zmiany lokalu na inny nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zawarcie umowy najmu innego lokalu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej , stąd wszelkie spory w tym zakresie podlegają kognicji sadów powszechnych; Gmina działa tu bowiem jako właściciel nieruchomości i strona stosunku najmu. Ewentualnie, w sytuacji niepodzielenia przez Sąd stanowiska o odrzucenie skargi wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej - P.p.s.a.). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lokalu socjalnego. Wyjaśnić bowiem należy, że wniosek skarżącej z dnia 19 listopada 2020 r. nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego była zamiana lokalu socjalnego. Podstawą ww. wniosku był przepis § 30 ust. 7 i 8 Uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest w tym przypadku rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę zamiany konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych na inny lokal mieszkalny pochodzący z owego zasobu. Należy również wskazać, że w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (tak również: /w:/ postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2383/19). Mając powyższe na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, skarga skarżącej na pismo Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zamiany lokali socjalnych, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzekł, jak w sentencji postanowienia.